袁怀雨：改革矿产资源税费制度

北京科技大学博士生导师袁怀雨 （赵心浩 摄）

　　改革我国矿产资源资产所有权收益制度的要点是：
　　（1）总的原则是，由一个政府部门以一个名目收取国家矿产资源资产所有权收益，以实现矿产资源资产产权主体和收益征收的明晰。
　　（2）资源税（含矿区使用费）和矿产资源补偿费都取消，不要将税并入费，也不要将费并入税，因为二者的名称和性质都有问题，不论如何合并，都不利于厘清其性质。
　　（3）征收国家矿产资源资产所有权收益的名目可与国际接轨，称之为权利金（Royalty）。
　　（4）矿业权价款的性质不是矿产资源资产所有权收益
　　国家有偿出让矿业权时收取的矿业权价款，是矿业权资产收益，而不是矿产资源资产所有权收益。
　　（5）权利金的经济内涵
　　矿产资源具有原有价值，转化为矿产品价格中包含的超额利润，即绝对矿租和第1形态级差矿租，矿产资源资产所有权收益就来源于此，也就是权利金的经济内涵。其理论表达式为：
　　权利金＝绝对矿租＋第1形态级差矿租
　　＝储量×采矿回收率×矿产品产率×（矿产品市场价格－按平均技术、管理水平测算的单位矿产品投资、成本）－平均利润
　　绝对矿租和第1形态级差矿租不宜全额作为权利金征收，应充分考虑矿业的艰苦性，特别是高风险性，应该获得高盈利的特点，在核定权利金时给予矿业适当优惠。
　　（6）不应在权利金之外，再对矿业设置“超额利润税”。
　　一则权利金征收的绝对矿租和第1形态级差矿租的性质就是超额利润；二则已经有对利润按累进税率计征的企业所得税。所以，再征收“超额利润税”又是重复征税。
　　（7）权利金从价计征
　　权利金应从价计征，即按矿产品销售收入计征。当矿产品价格波动时，即便权利金率未及随之调整，权利金也会随矿产品市场价格的涨跌而增减，一定程度上能反映矿产资源资产所有权收益的增减。
　　（8）权利金按消耗储量丛价计征
　　权利金按消耗储量从价计征。但储量价格很难取值。可按合理的采矿回收率和矿产品产率将消耗储量换算为合理的矿石产量。具体计算方法是：
　　权利金=消耗储量×合理采矿回收率×合理矿产品产率×矿产品市场价格×权利金率
　　以上采矿回收率和矿产品产率应按社会平均技术、管理水平合理取值。这样，如果矿业权人采富弃贫、采易弃难、选易弃难，其生产实际采矿回收率和矿产品产率将低于合理的社会平均水平，被他不合理地损失浪费的矿产资源虽然没有给他带来收入，但仍要为之缴纳权利金。反之，如果矿业权人实际采矿回收率和矿产品产率高于社会平均水平，意味着可得到权利金的减免。这既能避免国家矿产资源资产所有权收益的损失，又能对矿业权人充分利用矿产资源起到约束和激励作用。
　　（9）权利金率的确定
　　额定权利金的另一关键在于确定权利金率。若要对全国十多万个矿山逐一评估其原有价值基础上，逐一确定权利金率，显然工作量太大、费用太高；何况评估涉及的各项参数要按社会平均技术、管理水平取值，这是很难的。加以矿产资源原有价值本身具有不确定性和动态性。因此，权利金的额定要与矿产资源原有价值完全、准确地相吻合几乎是不可能的，只能要求额定得尽可能合理。也就是说，逐一对每个矿山确定一个真正体现矿产资源资产所有权收益的权利金率 ，可操作性很小。目前确定资源税税率的方法是，制定全国统一的矿产资源禀赋优势分级标准和各级的资源税税率，据此评估各矿山的资源禀赋优势等级，确定其资源税税率。确定权利金率可以采用此方法。但现行矿产资源禀赋优势分级标准还需进一步优化；各级的权利金率需重新核定。至于权利金率的调整，只有在矿产品价格变化幅度较大，维持时间较长时，才有可能。好在权利金从价计征，能在一定程度上反映矿产资源资产收益的动态性。
　　（10）权利金按利润计征难以操作
　　权利金按利润征收，理论上更为合理，但难以操作。因为，要核实利润，与核实销售收入相比又增加了难度。如果采用实际利润，需要核实矿山实际投资、成本，不言而喻，这是相当困难的。何况，如果矿业权人经营管理不善，实际投资、成本偏高，实际利润偏低，收取的权利金必将偏低。但所有者不应为经营者经营管理不善买单。如果采用合理利润，需要选取体现社会平均技术、管理水平的矿山投资、成本，这将更为困难。
　　（11）权利金的征收
　　权利金应由国家矿产资源管理部门为主，会同国家财政主管部门征收。一则权利金的征收专业性较强；二则矿产资源的管理和矿产资源资产所有权收益的征收集中在一个政府部门，有利于明晰矿产资源资产产权主体，简化矿政管理，促进矿产资源的科学合理开发利用，更好地维护国家对矿产资源的所有权。
　　（12）分好、管好、用好权利金
　　权利金应在中央、地方各级政府和矿产地当地民众之间按合理比例分配。
　　归属政府的权利金纳入各级政府财政管理和使用。接受同级人大监督。
　　矿管部门的职责是合理额定和征收权利金，不负责权利金的管理和使用。按收支两条线的原则，矿管部门经费不得从权利金开支。与其它政府部门的经费一样，矿管部门经费列入政府财政预算。
　　归属政府的权利金的使用可分为两部分，一部分用于各级政府当年财政支出，这也是必须的，毋庸赘述。另一部分用于长远发展，又可分为用于矿业和用于社会两部分，实现权利金的保值、增值，不只造福当代，还造福子孙后代。
　　关于用于矿业，建议建立矿业发展基金，用于支持矿产勘查、开发和矿山生态环境的保护、治理。但要引入市场机制，实行有偿使用，实现基金的滚动发展，长盛不衰。矿管部门有提出矿业基金使用建议的职责和参与立项、结项审核的权力。
　　关于用于社会，我们赞同建立国家矿产资源主权基金，以及对基金的增值提取矿产资源资产红利充实社会福利基金的观点。

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