对修订《矿产资源法》的几点建议

2007年03月19日 0:0 7058次浏览 来源:   分类: 政策法规

      对修订《矿产资源法》的几点建议——访全国人大代表、陕西省国土资源厅厅长王登记
         
      “现行的《矿产资源法》是我国上世纪80年代中期出台的一部全面调整和规范矿产资源勘查、开采活动的部门法。在当今我国进入社会主义市场经济体制的形势下,这部《矿产资源法》亟待全面修订和完善。”3月12日,全国人大代表、陕西省国土资源厅厅长王登记在接受记者采访时表示。
      从规范管理和维护权益出发,进一步明确作为特别物权的矿权的权利属性和法律地位
      王登记向记者介绍说,在我国现行法律体系中,由于相关制度的缺失,又基于对矿产资源国家所有权及其收益的本能性保护,使得矿权的行政特许权色彩相对更重,其民事权利的行使受到了来自行政机关过多的干预和掣肘,这就造成矿权权利属性不够明晰,也使矿权的法律地位未能充分显现,在执法实践和司法实践中形成了不少矛盾和冲突。
      “另一方面,现行法律将矿权这一矿产资源使用权分割为探矿权和采矿权,这两者的‘分离’是人为因素作用的结果,是基于勘查和开采两种不同目的和行为特征来划分的,而非物权分离的本质要件。”王登记认为,如果说矿产资源的国家所有权同矿权人的矿产资源使用权“两权分离”,符合现代物权制度的变迁潮流,那么将矿权人为地分割为探矿权和采矿权,即两种矿产资源使用权就显得缺乏理论依据。普通法系民法将采矿权列为特殊财产权即特别物权,并无探矿权的概念。
      “鉴于《物权法(草案)》并未将矿权纳入,建议在修订《矿产资源法》时,从规范管理和维护权益出发,进一步明确作为特别物权的矿权的权利属性和法律地位。赋予矿权以足够的权能,强化采矿权的物权特性,提高探矿权的产权地位,更好地维护矿权人的合法权益。”王登记说。
      强化各级矿产资源规划的龙头作用,矿区划分、矿权设置、开采方案等都必须遵循矿产资源勘查、开发规划而定
      国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开发和综合利用的方针。但在实际中,自该法颁布施行以后至上个世纪末,矿产资源规划几乎一直是镜花水月,要么没有编制、要么与实践脱节,未能发挥其对矿产资源勘查、开发的指导性作用,客观上导致了矿产资源勘查、开发秩序始终走不出混乱——整顿——再混乱——再整顿的非良性循环,“一整就死、一放就乱”成为困扰各级政府及其地质矿产主管部门的“老、大、难”问题。
      针对这种现状,王登记认为,在修订《矿产资源法》时,应强化矿产资源规划制度设计,从规划的编制、批准、调整,对矿产资源勘查、开采的指导、控制,总体规划与区域性规划、矿区规划的衔接以及规划的修编等进行统一明确的规定。强化各级矿产资源勘查、开发规划的龙头作用,矿区划分、矿权设置、勘查进度、开采方案、矿山设计及服务年限等都必须遵循矿产资源勘查、开发规划而定。
      充分显化矿产资源的国家所有权收益,合理设置和调整国家矿产收益在各级政府间的利益分配比例
      现行《矿产资源法》设立了探矿权、采矿权有偿取得的制度。然而,探矿权、采矿权价款源自国家出资勘查的投入费用,其中的采矿权价款不同于土地出让金价款体现国有土地所有权的价值那样,体现出矿产资源的国家所有权价值;而探矿权、采矿权使用费以勘查区块或矿区范围的面积按平方公里计收,绝非矿产资源国家所有权收益的体现。
      从《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》间接给出的两权使用费和两权价款的定义中,并不能推论出“探矿权、采矿权价款或探矿权、采矿权使用费是国家对于矿产资源所有权的收益”这样的结论,而资源税则是一种对在我国从事矿产资源开采活动征收的税种。只有矿产资源补偿费“是国家对矿产资源的财产权益,是国有资产的合法收益”。但矿产资源补偿费也不能真实完整地反映矿产资源国家所有权收益,导致了国家所有权益的丢失。
      王登记建议,在修订《矿产资源法》时,应当充分显化矿产资源的国家所有权收益,重组国家矿产收益的构成、权重、评估方法和收缴、使用、管理的模式与途径,合理设置和调整国家矿产收益在各级政府间的利益分配比例,形成权责一致、利益共享的矿产资源管理与收益分配体系。
      制定适应市场经济体制的矿业用地审批程序、交易方式和管理模式
      王登记认为,当前矿业用地中存在许多问题,一是法律规定不完整。《矿产资源法》只调整矿权的产权关系,基本未涉及土地使用权,关于矿山环境保护和土地复垦的规定也过于宏观。而《土地管理法》等相关法律对勘查矿产资源的临时用地有较明确的规定,但对开采矿产资源矿区范围内非生产生活区的用地缺乏明确规定,既未明确矿山企业的土地权属,也未规定他项权利。
      二是矿业用地不规范。国有矿山企业一些商业用地仍在享有划拨土地使用权,出租、转让国有划拨土地使用权的现象程度不同地存在。小型矿山造成土地侵权或权属纠纷等违法现象时有发生。
      三是补偿安置不到位。现行征地补偿标准偏低且不合理是不争之事实。一些勘查单位或矿山企业拖欠农民的补偿费和应缴税费的现象严重。另外,矿业租赁用地中租金的标准、给付方式以及合同的条款规定随意性较大,有很强的不确定性,造成上访频发,行政执法成本加大。
      四是收益分配欠合理。按照相关规定,土地出让金全部留在市、县(市)财政,而按照《财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》的要求,从2007年1月1日起,地方分成的新增建设用地土地有偿使用费一律调整为全额缴入省级(含省、自治区、直辖市、计划单列市,下同)财政,这些都显示了现行土地收益分配机制的缺陷。同时,农民失去土地得到的回报——征地补偿费仅为土地价格的一小部分。对于租赁土地,由于年租金是参照征地补偿费而计算的,也是不合理的。
      五是土地复垦难落实。由于相关法律未明确规定矿山环境恢复保证金(其中包括土地复垦保证金)制度,一方面许多企业片面强调生产,只管用地,不管复垦;只追求利润,不保护环境。一些小型集体、个体矿山以粗放的开采方式采矿,一旦资源枯竭便甩手而去。另一方面使得政府在矿山企业履行法定的矿山环境保护、矿山环境恢复(包括土地复垦)义务时,没有相应的财力去治理和复垦。
      王登记建议,应当在修订《矿产资源法》时单独设立“矿业用地”一章,进一步完善矿业用地的法律制度,以明确矿业用地的国家所有权、农民集体所有权,明晰矿山企业的国有土地使用权(集体土地使用权或租赁权)为前提,以建立与完善现代企业制度和集体土地产权制度为基础,制定适应市场经济体制的矿业用地审批程序、交易方式和管理模式。

 

责任编辑:CNMN

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