7月，美国总统特朗普签署公告调整铝制品进口关税，授权美国商务部部长卢特尼克建立原铝投资激励计划。根据该计划，企业只要在美国新建、扩建或翻新铝冶炼厂，方案获批后即可按原税率半数水平进口与新建预期年产量相当数量的原铝。此举标志着美国铝产业政策的根本性转折——从单纯依靠高关税阻挡进口转向以有条件关税减免吸引本土产能建设。

关税杠杆由“堵”到“疏”

反映出美国本土产能重建紧迫性

美国此次政策调整并非孤立事件，而是其重建关键工业基础战略的重要一环。特朗普在首个总统任期内即以国家安全条款对进口钢、铝加征关税；2025年再度就任后，又将钢、铝进口关税提高至50%。但高额关税实施一年多来，推动美国本土铝产能提升的效果有限。美国运行的铝冶炼厂已从2000年的23家缩减至当前的4家。单纯依靠高关税壁垒并未改变美国市场对外部铝产品的依赖格局，其原铝产能仍无法满足国内需求，高度依赖从加拿大和中东地区进口。

铝对美国经济和国防工业至关重要，军工系统所需的高强度先进铝合金主要依赖原铝生产。正因如此，卢特尼克主张调整关税制度，以促进美国本土的原铝生产。新规的核心设计是：企业提交的回流计划获批后，可按原条款适用税率的半数水平进口相应数量的原铝，实质上是为投资者提供一个过渡期安排——在新建产能尚未产出铝前，允许以减半关税进口等量原铝，从而降低项目的初始现金流压力。与此同时，美国商务部将监督执行所有获批计划，若企业未履行承诺，美国政府有权停止并撤销关税优惠，且可追溯追缴已享受的关税优惠。

从政策脉络看，此次公告延续了美国以国家安全为依据的贸易措施框架，但手段从“限制进口”转向“激励本土投资”。这种战略转向反映出决策者已经认识到，单纯抬高关税壁垒无法在短期内填补本土产能缺口，必须通过激励机制引导资本进入铝冶炼这一高耗能、长周期行业。

美国电力成本与产业生态

构成铝产能扩张现实“瓶颈”

美国铝产业政策转向“奖励投资”之后，能否真正撬动其本土产能回升，仍面临严峻的产业生态制约。铝冶炼是一个对电价极度敏感的行业，美国铝业协会数据显示，美国新建铝冶炼厂需锁定不低于20年、电价低于40美元/兆瓦时的长期电力合同，否则就难以具备经济性。而科技公司为人工智能数据中心支付的电价可达115美元/兆瓦时以上，铝企业在电力市场上完全不是人工智能企业的对手。尽管2026年白宫国情咨文提及新建人工智能数据中心须自建、引入或购买独立电源，不得依赖公共电网增量。这意味着在铝产业和人工智能的争电博弈中政策天平正向工业端倾斜，但电力成本的结构性劣势并非朝夕可解。

从全球视野来看，加拿大对美国出口铝的高耗能冶炼设施更多使用水电等成本较低的电力，这是美国本土铝冶炼厂难以比拟的优势。长期以来，加拿大是美国铝产品的最大供应方，这种依赖结构在高关税背景下进一步放大了下游制造业的成本压力。自2025年6月50%的高额进口关税生效以来，美国中西部铝溢价已被显著推高，美国家电、饮料罐和汽车制造等行业因此承受着全球最高的原料成本压力，买家采取即时采购模式，仅仅购买满足眼前生产所需的数量。

中东地区动荡局势进一步加剧了供应危机。2025年，中东地区约占美国原铝和铝合金进口量的22%，但该地区两家冶炼厂已成为伊朗的打击目标，其他冶炼厂也因霍尔木兹海峡封锁而无法通过常规渠道运输铝材。世纪铝业（Century Aluminum Company）首席执行官杰西·加里指出，中东地区的动荡预计使2026年的全球铝缺口扩大至140万吨。面对严峻形势，美国铝业协会总裁查克·约翰逊则表示，尽管中东战争、贸易关税和高企的价格给美国铝业带来严峻挑战，但该行业正展现出韧性和适应能力，会员单位的供应链正在实时调整。

值得关注的是，美国本土铝产能恢复已经出现积极信号。美国铝业公司披露，在西班牙圣克里普里安电解槽厂等关键设施持续复产、惰性阳极技术商业化突破的推动下，该公司2026年原铝总产量预计将达到240万~260万吨，显著高于2025年231.9万吨的实际产出水平。世纪铝业下属位于南卡罗来纳州芒特霍利铝厂的闲置产能重启工程已取得实质进展，涉及重启5万吨闲置产能，预计将使美国原铝总产量提升约10%。挪威海德鲁公司（Norsk Hydro ASA）旗下美国子公司也表示，美国投资建设的国内铝回收产能正开始投产，这将能够替代部分进口铝材。这些案例表明，在政策的激励下，美国本土铝产业复苏已出现初步迹象，但距离填补行业估算约400万吨的供给缺口仍有相当距离。

全球铝资源格局

将迎来结构性重塑

美国铝关税政策由堵转疏的调整，将对全球铝资源流向和产业布局产生深远影响。

第一，对美国本土而言，新政在短期内难以迅速弥合结构性供需缺口。但从中长期来看，若激励计划能吸引企业在美国实质性投资建厂，有望逐步缓解供应紧张局面。预计2026年，全球铝市场将维持结构性短缺格局，缺口约150万~400万吨。中国电解铝产能经2017年《清理整顿电解铝行业违法违规项目专项行动工作方案》（发改办产业〔2017〕656号）清理整顿、2018年《关于电解铝企业通过兼并重组等方式实施产能置换有关事项的通知》（工信部原〔2018〕12号）固化后，合规产能锁定为4543万吨/年，2026年增量空间极为有限；海外产能扩张受能源约束与项目进度影响，整体弹性有限，美国铝业公司等企业的新增产量难以弥补需求端缺口。

第二，对主要铝出口国而言，美国市场的准入条件将出现分化。加拿大凭借地理邻近和水电成本优势，仍将是美国铝产品的重要供应方；中东地区虽因冲突遭受供应中断，但其冶炼产能基础仍在；而其他贸易伙伴则需在新政框架下重新评估对美出口策略。此前，多个国家一直游说美国降低关税，此次关税减半安排可视为美国对国际压力的回应，但附加了“本土投资”前提条件，实质上将关税优惠与产业回流绑定。

第三，对下游制造业而言，政策效果具有双重性。一方面，减半关税将直接降低获批企业的原料进口成本，有助于缓解制造商承受的全球最高原料价格压力；另一方面，家电、饮料罐和汽车等行业的美国制造商仍需面对转型期的高溢价环境。2月3日，在迈阿密举行的标普全球铝业研讨会上，阿联酋环球铝业（Emirates Global Aluminium）美洲区首席执行官杰克·斯凯尔顿等参会企业高管表示，来自包装、电气应用以及数据中心领域的美国铝需求正在推动铝生产商发展，而建筑和汽车制造领域的需求却出现了下滑，市场格局正在发生变化。

第四，从国防工业基础维度审视，此次政策调整具有重大战略意义。美方强调，高强度先进铝合金只能由原铝生产，而美国当前的原铝需求已超过本土冶炼产能。通过有条件关税减免吸引企业扩大美国原铝产能，正是在国防工业安全与经济全球化之间寻求新的平衡点。正如卢特尼克所言，调整铝关税制度能够更有效地鼓励美国国内原铝生产，这直接关系到美国军工系统的供应链安全。

从总体来看，美国以关税减免激励原铝产能回流本土，本质是国家安全诉求与经济全球化现实间的深刻调适。政策承认单一关税壁垒无法短期重建本土产能，所以市场换投资引导资本进入铝冶炼行业。但电力成本劣势、产业生态薄弱等因素决定了美国本土铝产能复苏时间将是漫长的，全球铝产业格局将因此面临深度调整。

(作者单位：中国金属矿业经济研究院)