编者按：

《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（国务院令第839号，以下简称《条例》）于2026年5月15日颁布，2026年6月15日起施行，是2025年7月1日施行的新《矿产资源法》配套行政法规。本次立法以国家管控、市场配置、物权保障、生态约束、安全底线为导向，系统重构矿业权出让、勘查开采许可、矿业用地、生态修复、资源储备等全链条制度体系。《条例》推动矿业权从行政许可附属品回归物权本质，进一步简化审批流程、畅通融资渠道、压实主体责任、明晰权利救济路径，这标志着我国矿业管理告别管理规定分散、行政管控偏重的传统模式，迈入统一规范、市场化运作、物权保障清晰、安全发展并重的全新阶段。

一、立法背景与制度重构

长期以来，我国矿业领域实行“1部法律+6部行政法规+大量部门规章”的分散治理模式，配套规则交叉冲突、审批流程复杂、行政管控色彩过重，矿业权审批难、流转难、融资难、矿地衔接不畅等痛点长期制约行业发展。新《矿产资源法》是该部法律施行30余年首次全面修订，在矿业权属性、勘查开采、生态修复、资源储备等方面作出重大制度创新，为新时代矿业高质量发展奠定法律基础。为进一步细化新法确立的制度、完善具体操作规则、确保改革举措落地见效，亟需出台高位阶、体系化的实施条例，推动矿业管理走向法治化、规范化、市场化。

《条例》施行当日，《矿产资源监督管理暂行办法》《矿产资源补偿费征收管理规定》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》6部行政法规同步废止，实现以一部条例整合替代多项旧规，改变长期以来矿产资源管理领域规则分散、制度交叉、标准不一、监管多头的碎片化局面，构建起“法律+条例+部门规章”层级清晰、衔接顺畅的现代矿产资源法治体系。

同时，国务院自然资源主管部门已就矿产资源勘查开采许可管理、矿业权登记、建设项目压覆矿产资源管理等配套规章、政策征求意见，相关规定正加快制定出台。《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“矿产资源司法解释”）于2026年2月1日正式施行，与《条例》共同形成行政法规与司法裁判协同联动的法治保障格局，为矿产资源行业健康有序运行提供坚实法治支撑。

二、核心制度要点解读

（一）矿业权出让制度

矿业权出让是矿业市场准入的核心环节，直接决定资源配置效率与市场公平性。

1.矿业权出让方式

《条例》明确矿业权可采用招标、拍卖、挂牌、协议出让、直接授予五种方式。

第一，严格限定协议出让法定情形。《条例》将《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）中的协议出让的规定修改完善上升为行政法规，具体包括：一是依照法律、行政法规或者国务院规定，相关矿产资源需由特定主体勘查、开采；二是为保障矿山安全生产或者矿业权合理设置等，需要在登记的开采区域深部、上部继续开采矿产资源或者在其周边进一步开采零星分散矿产资源；三是同一矿业权人在其登记的相邻勘查、开采区域之间无法单独设置矿业权的夹缝区域勘查、开采矿产资源；四是法律、行政法规或者国务院规定的其他情形。相较于自然资规〔2023〕6号文，《条例》删除了“利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）”相关表述，也没有夹缝区域300米左右量化限制。新规以能否单独设置矿业权作为核心判定依据，从字面理解，只要区域不具备独立设权条件，即便夹缝间距超出300米左右，也可适用协议出让，规则更贴合矿业权整合实际，更加科学合理。

第二，优化战略性矿产资源竞争性出让规则。战略性矿产资源关乎国家经济发展、国防建设与产业链供应链安全，出让环节实行差异化管控。战略性矿产资源原则上通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，其中紧缺程度高、资源储量规模中型以上，或是对勘查开采技术、生态环境保护有特殊要求的勘查区块，优先通过招标方式出让探矿权。相比较于拍卖、挂牌以竞价结果为核心，遵循“价高者得”规则，招标则实行综合评审，统筹考量报价、技术方案、设备实力、从业业绩、安全环保管控能力等多项指标，综合择优确定受让主体。该新规打破单一价格导向的局限，从源头筛选综合实力匹配的开发主体，充分发挥招标制度的综合评审优势，切实保障战略性矿产资源规范、安全、高效开发，筑牢国家战略资源安全屏障。

第三，增设应急情形下直接授予方式。为应对战略性矿产资源供应紧急状况、保障国家矿产资源安全，经国务院同意，可以由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予采矿权。该方式作为市场化出让的补充，兼顾常规市场配置规则与特别情形下应急保供需求，实现市场机制与应急管理有机统筹。

2.矿业权出让权限

第一，确立同矿同级出让管理机制。《条例》吸收《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）改革成果，以行政法规形式确立同一矿种探矿权、采矿权出让同级管理要求，实现勘查、开采环节管理主体统一、监管标准一致，有效化解以往探采权限层级错位、业务衔接不畅等实操问题。

第二，划定分级出让管辖范围。《条例》明确矿业权出让实行分级管理，战略性矿产资源及跨省、自治区、直辖市矿产资源，我国领海和管辖其他海域内的矿产资源，由国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门组织出让；除此之外的矿产资源，其矿业权出让权限由各省、自治区、直辖市结合辖区实际自行划定，构建中央统筹管控、属地分级落实的权责体系。

第三，明确共伴生矿出让确权规则。针对共生、伴生等多矿种叠加情形，明确权限划分规则。出让范围内涉及多个矿种的，出让权限按照主矿种确定；难以确定主矿种的，按照出让权限最高的矿种确定。该规定清晰划定管辖边界，从制度上防范权限交叉、监管缺位以及规避审批层级等问题，进一步提升矿业权出让监管的规范化水平。

3.矿业权出让管控

第一，严格出让前置合规核查。矿业权正式出让前，出让部门须开展合规审查，确保拟出让勘查、开采区域符合国土空间规划管控要求，从源头守住空间规划底线。因矿业权出让部门核查有误等原因，导致矿业权不符合国土空间规划管控要求、无法进行勘查开采活动，受让人有权依法解除出让合同。合同解除后，出让部门需返还矿业权出让收益；由此给受让人造成财产损失的，还应依法承担赔偿责任。该规定明确划分双方权责，强化行政部门履职责任，既守住国土空间规划底线，也依法保障市场主体合法权益。

第二，规范采矿权范围设置规则。除符合规定的情形外，新设采矿权范围不得与已设采矿权垂直投影范围重叠，可集中开发的同一矿体不得设立2个以上采矿权。原则上仅设立一个采矿权，严禁多头设权。该规则有效避免矿区范围交叉重叠、资源分割开发等问题，推动矿体整体规划、集约开采，提升矿产资源利用效率。

4.区块线索提供激励机制

《矿产资源法》鼓励市场主体提供探矿权区块线索，《条例》在此基础上进一步细化激励举措，明确按照国家有关规定给予适当奖励或者补偿。同时规定，线索提供方参与该区块探矿权竞争性出让的，同等条件下优先受让。两项激励举措相结合，从经济回报与交易优先权层面完善保障机制，激发各类市场主体积极参与找矿、提供线索的热情，充分调动社会力量助力矿产资源勘查事业发展。

5.矿业权出让收益减免情形

《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）仅规定，对国家鼓励综合开发利用的矿产资源，可根据实际利用情况减缴矿业权出让收益，适用范围与政策层级相对有限。《条例》以行政法规高位阶形式，明确四类可减收或免收出让收益的法定情形：一是勘查、开采低品位、难选冶矿产资源；二是对矿产资源实行综合开发利用成效显著；三是依法组织实施矿产资源应急性开采；四是国务院规定的其他情形，通过正向激励引导矿山绿色开发、高效利用与应急保供工作落地。我国矿产资源整体禀赋偏弱，贫矿占比高，多数矿山持续攻关采选技术，着力盘活低品位、难选冶资源。针对性实施减免政策，能够有效调动企业开发利用“低品位、难选冶”资源的积极性，是矿政管理在出让收益征收层面贴合行业实际、顺应发展需求的举措。

（二）矿业权管理制度

1.矿业权续期规则

原有制度要求矿业权人需在许可证有效期届满30日前申请延续登记，一方面大幅挤占自然资源主管部门审核研判时间，增加审核压力；另一方面矿业权人极易因资料筹备不充分、疏忽延误等客观原因，错过续期时限，造成矿业权非正常过期失效，影响矿山连续正常生产经营。《条例》对矿业权续期时限作出优化调整，明确矿业权人应当在矿业权期限届满前6个月至3个月内向原出让部门提交续期申请，同时要求主管部门应当在矿业权期限届满前办结续期审批并出具结果。新规将续期申请窗口期大幅前置拉长，既给矿业权人预留充足时间完善申报材料、补齐相关手续，保障矿山开采活动连续稳定开展；也有效分流审批业务、缓解主管部门审核压力，规范续期审批流程，从制度层面规避矿业权无故过期风险，实现企业经营需求与行政审批效能双向兼顾。

2.探转采直通车例外情形

《条例》在《矿产资源法》确立的探转采直通车制度基础上，进一步明确四类不予转采的情形：一是所探明矿产资源按照国家有关规定需由该探矿权人以外的特定主体开采；二是所探明矿产资源未达到有关产业政策规定的储量规模或者产能要求；三是所探明矿产资源因公共利益需要不能转为采矿权，或者因不可抗力等特殊情形已不具备开采条件；四是法律、行政法规规定的其他情形。该规则在保障探矿权人权益、顺畅勘查与开采业务衔接的同时，也立足资源管控、产业发展、公共利益等要求设置准入门槛，实现探转采规范管理。此举让企业开展勘查开发活动方向明确、预期稳定，真正实现“探得清、转得顺、有预期”。

3.矿业权转让管理

第一，重构矿业权转让监管体系。《条例》整合优化原有监管制度，明确五类矿业权禁止转让情形：一是以协议出让方式取得矿业权，持有不满5年；二是矿业权依法被查封；三是矿业权权属不明确或者存在争议；四是矿业权出让合同约定矿业权不得转让；五是国家规定不得转让的其他情形。《条例》对过往碎片化、复杂化的转让限制条件做了大幅精简取舍，未吸收《探矿权采矿权转让管理办法》（已被《条例》废止）中转让采矿权应当矿山企业投入采矿生产满1年、按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税等硬性前置条件，亦未沿用《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号，可能将被后续出台的《矿业权登记管理办法》废止）列明的采矿权部分转让变更的、同一矿业权人存在重叠的矿业权单独转让变更的、采矿权处于抵押备案状态且未经抵押权人同意的、未按要求缴纳矿业权出让收益（价款）的、未在转让合同中明确受让人承继履行矿山地质环境恢复治理义务的、采矿权被自然资源主管部门立案查处，或人民法院、公安、监察等机关通知不得转让变更的等限制采矿权转让的条款。上述原有管控要求是否纳入条例兜底条款“国家规定不得转让的其他情形”，以及母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间转让能否突破协议出让矿业权五年持有期限制等问题，仍有待后续配套政策文件进一步明确。

第二，增设特殊采矿权转让审批约束。针对应急情形下由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予的采矿权，《条例》特别要求，未经原授予采矿权的自然资源主管部门同意，不得转让。

第三，厘清股权变动与矿权转让边界。针对行业长期争议的痛点问题，企业股权转让引发矿业权实际控制人变更是否等同于矿业权转让、是否需要办理转让审批，《条例》予以明确界定。因股权转让导致矿业权实际控制人发生变更的，企业仅需向原矿业权出让主管部门履行事后报告义务，无需办理矿业权转让审批及变更登记手续。该条款清晰划分资本股权变动与矿业权权属流转的监管边界，既保障监管有效性，又降低企业并购重组与资本运营的合规成本，充分激发市场活力。

第四，严格矿业权受让主体准入资质标准。矿业权转让后的受让方，应当具备矿业权出让时要求的受让人的技术能力等条件，如技术能力、资金实力、生态环保及安全生产等全部准入条件，从源头把控受让主体综合能力，保障矿产资源开发活动规范有序、安全绿色可持续开展。

（三）勘查开采行为许可管理制度

1.矿产资源压覆管理

第一，简化常规项目压覆审批流程。建设项目确需压覆已设立矿业权的矿产资源（仅指非战略性矿产资源），无需前置行政审批，由建设单位在压覆前与矿业权人协商，并依法给予矿业权人公平、合理的补偿，大幅提升项目推进效率。

第二，从严管控战略矿产压覆审批权限。建设项目确需压覆战略性矿产资源的，不论区域内是否已设置矿业权，均执行严格审批制度，应当经国务院自然资源主管部门或其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准，以制度刚性筑牢国家矿产资源安全防线。

第三，划定压覆情形豁免判定尺度。《条例》确立了“实质影响”核心判定原则，经科学评估，建设项目压覆矿产资源但不直接影响矿业权人正常勘查、开采活动的，可以不作为压覆矿产资源处理。有效厘清了形式压覆与实质影响的边界，大幅缩减非必要压覆认定。结合矿产资源司法解释，司法层面明确两类情形属于压覆矿产资源范畴：一是建设项目占地范围与依法登记的勘查、开采区域重叠，或者虽不重叠但是依据相关规定建设项目周边一定范围内禁止勘查、开采，直接影响矿业权行使的；二是建设项目周边一定范围内限制勘查、开采，依据相关规定矿业权人勘查、开采前需取得建设项目权利人的同意或者相关行政主管部门的批准，但是在合理期限内未取得同意或者批准的。通过行政法规与司法裁判规则双向衔接，统一压覆认定标准，既规范建设项目用地与矿产资源开发的统筹衔接，避免过度压覆，也为矿山企业界定了权益受损的法定判定依据，有效化解长期以来压覆认定标准模糊、政企纠纷频发的行业难题。

第四，建立公允合理压覆补偿规则。以往压覆补偿多采用成本补偿模式，难以全面弥补矿业权人实际损失，存在补偿失衡问题。《矿产资源法》与《条例》明确确立公平、合理补偿原则，补偿范围主要包括两方面：一是压覆矿产资源相关损失，包括已缴纳的矿业权出让收益分摊部分、勘查投入等；二是矿业权行使受阻损失，包含受影响的预期收益、已建成开采设施投入、设施搬迁等直接损失。压覆补偿属于平等市场主体之间的民事争议，由建设单位与矿业权人自主协商确定，可参照矿业权价值评估规范执行，避免重复计算损失。目前，自然资源部已就建设项目压覆矿产资源管理出台征求意见，后续将通过专门部门规章或者政策进一步细化操作规则，为实务工作提供更明确的指引。

2.勘查开采方案编制

第一，构建方案与许可联动准入机制。矿业权人进行矿产资源勘查、开采作业前，应当分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得相应许可证的，不得进行勘查、开采作业，从源头守住合规准入底线。

第二，明确方案编制标准与绿色开发要求。编制勘查方案，应当根据勘查矿种和范围、勘查相关标准和技术规范，以及绿色勘查等勘查工作要求，明确勘查区域，合理选择勘查工作方法，并对勘查活动结束后的清理恢复等作出安排。编制开采方案，应当根据开采矿种和范围、资源赋存情况、开采技术规范，以及矿产资源合理开发利用、绿色矿山建设等开采工作要求，合理选择开采方式、开采顺序、开采方法，并对空间使用以及资源综合开采、综合利用的保障措施等作出安排。

第三，细化综合开采矿种登记监管规则。对实施矿产资源综合开采的，应当结合矿产资源储量报告与开采方案，根据开采实际情况合理确定并依法登记开采矿种，确保资源开发与登记内容相一致，实现综合利用、规范监管。

第四，完善方案执行与动态变更审批制度。矿业权人应当按照经批准的勘查方案、开采方案进行勘查、开采作业。勘查的主要工作方法发生变化的，探矿权人应当调整勘查方案，报原矿业权出让部门批准。开采方式发生重大变化或者开采的主矿种发生变化的，采矿权人应当调整开采方案，报原矿业权出让部门批准并重新核发采矿许可证。

3.勘查开采许可证办理

第一，规范办证申请材料清单。申请勘查许可证、采矿许可证，应当向原矿业权出让部门提交申请书、矿业权证书，以及相应勘查方案或开采方案等材料。出让部门可组织专家对勘查方案、开采方案进行评审，且评审费用不得由矿业权人承担，切实减轻企业负担。

第二，统一证照期限衔接标准。勘查许可证、采矿许可证期限届满日期与探矿权、采矿权期限届满日期保持一致，实现权利与证件同步管理，避免期限错配。

第三，优化证照合并办理流程。矿业权人可在办理矿业权登记时一并申请办理勘查许可证、采矿许可证；矿业权转让的，受让人应当重新申请勘查许可证、采矿许可证，确保权责清晰、主体一致。

4.勘查开采作业准备要求

第一，落实作业前置审批手续。矿业权人在开展矿产资源勘查、开采作业前，应当依法办理建设项目核准（备案）（项目核准文件）、用地用海（建设用地审批手续、临时用地手续、海域使用权审批）、生态环境（环境影响评价、水土保持方案审批、排污许可）、安全生产（安全设施设计审查、安全生产许可）等方面相关手续；涉及军用土地的，还应当经军队团级以上单位按照中央军事委员会相关规定报经批准，确保勘查开采活动符合各类法定管控要求。

第二，统一技术文件与开采方案内容。采矿权人编制矿山开发项目可行性研究报告、矿山初步设计（油气田开发方案）等核心技术文件，应当与经批准的开采方案紧密衔接、内容保持一致，确保前期设计、开发建设与开采方案统筹协同、合规落地。

5.矿产资源储量管理

矿产资源储量管理核心作用在于摸清全国矿产资源家底，精准掌握矿产资源储量规模、品质等级、空间分布等基础信息，助力矿产资源科学保护、高效开发与合理利用。我国矿产资源储量监管制度经历了从审批制到评审认定、再到评审备案的渐进式改革历程，其核心逻辑是从政府直接审批转向以备案为核心的行政确认，体现了从“行政管制”向“放管服”的治理转型。改革过程中，监管力度持续弱化，出现储量监管缺位、管控不足的问题，行业不合规的储量报告乱象频发，根源正是储量全流程监管体系不完善。针对行业监管短板，《条例》细化储量报告编制、技术审核、法定效力、动态监测全流程管理规则，全面压实矿业权人储量管理主体责任。

第一，确立储量管理制度顶层设计。国家建立矿产资源储量管理制度，加强对矿产资源储量及其变动情况的调查、核实、统计与评估等，同时定期组织矿产资源潜力评价、开发利用现状调查，加强对矿产资源储量和矿业权价值及相关权益的评估管理，以精准的数据支撑资源规划、开发利用与监督保护各项工作。

第二，细化储量报告编制报送规则。矿业权人经过勘查工作查明可供开采的矿产资源或者在开采期间发现矿产资源储量发生重大变化的，应当编制储量报告并报送原矿业权出让部门。储量报告应当包括矿产资源的空间分布、种类、数量、质量和矿床工业指标论证等内容，并对矿石加工选冶技术性能、开采技术条件、开发经济意义等情况作出说明。储量报告编制工作须严格遵守国家现行行业技术规范与标准，规范储量成果质量，从制度上杜绝储量报告编制不规范、数据失真、内容缺失等问题，保障矿产资源储量数据合规、有效、可追溯，为矿产资源动态监管、资源开发规划、矿业权监管履职提供坚实的数据支撑。

第三，界定储量报告审核效力权责。原矿业权出让部门应当对矿业权人报送的储量报告进行审核，并可以根据审核工作需要组织有关单位对储量报告进行技术评估。经审核的储量报告可以作为矿产资源储量统计和监督管理等的依据。矿业权人应当对其报送的储量报告的真实性负责，不得弄虚作假。立足行业客观实际，矿产资源具有隐蔽性、复杂性、不可完全精准探测的天然地质属性，地质勘查依托现场采样、数据分析、地质推演等技术手段开展工作，审核备案储量与矿山实际动用储量存在偏差属于行业常态。但若数据偏差超出合理区间，叠加当前矿业权获取成本高、矿山基建投入大、投资回报周期长的行业经营特点，不仅会直接造成矿山企业重大经济损失，也会扰乱全国矿产资源家底统计、国土空间规划编制及国家矿产资源宏观调控工作。从司法实践来看，因储量数据失真、报告编制不规范引发的行政争议、商事纠纷频发，涉及受让方与出让主管部门、转让方及第三方编制单位的多类诉讼场景，这对一线勘查技术人员、第三方储量评审机构的专业能力、执业规范及职业操守提出了更高合规标准。客观精准、合法合规的储量报告，既是国家摸清资源家底、优化开发布局、筑牢资源安全屏障的重要基础，也是矿山企业合规生产、防范经营风险、维护自身合法权益的核心依据，对国家矿产资源宏观治理和矿产资源行业平稳长效发展有着极为重要的现实价值。

第四，落实储量动态监测报备义务。采矿权人应当按照规定开展矿产资源储量监测，建立健全矿产资源储量台账，定期向原矿业权出让部门报告矿产资源储量变化情况和开发利用情况，实现矿产资源储量全周期动态监管。

6.放射性矿产特别规定

《条例》明确国家对铀（钍）矿等放射性矿产资源的勘查、开采和保护等另有规定的，依照其规定，如《放射性污染防治法》《核安全法》《核材料管制条例》等规定。铀（钍）等放射性矿产兼具矿产资源属性与辐射安全属性，在安全生产、辐射防护、准入管控、环保监管等方面区别于普通矿产，《条例》通过特别法优先的立法安排，实现常规矿产立法与放射性矿产专项立法有效衔接，在统一矿产资源法治体系的基础上，精准匹配放射性矿产从严管控、安全优先的特殊监管需求。

（四）矿业用地制度

矿业权出让与矿业用地使用权出让分属矿产资源管理和土地管理两大制度体系，长期并行且衔接不足。实践中，矿山企业即使依法取得矿业权，在涉及耕地、林地等管控严格的用地类型时，仍难以获得合法土地使用许可，普遍陷入“合法采矿、违法占地”的制度困境。2019年《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）提出推进“净矿”出让，为破解用地难题提出要求。《矿产资源法》从法律层面对矿业用地作出系统性安排，构建起规划统筹、节约集约、多元取得、临时用地相结合的制度框架，《条例》在此基础上进一步细化完善，形成体系完整的矿业用地管理规则。

1.矿业用地范围界定

《条例》明确矿业用地包括矿产资源勘查用地和开采用地两大类别。其中，勘查用地包括勘查作业使用的土地，以及为满足勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等使用的土地；开采用地包括采掘矿产资源等采矿作业使用的土地，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、配套的选矿厂、生活服务设施、交通运输设施等使用的土地。《条例》通过细化矿业用地边界、明确用地涵盖场景，解决以往矿业用地范围界定模糊、认定标准不一的痛点，为矿业用地审批、保障与监管提供了统一法定依据。

2.矿业用地多元化取得方式

第一，丰富矿业用地获取路径。《条例》全面拓宽矿业用地取得渠道，明确矿业权人可以依法通过划拨、出让、租赁、作价出资等方式使用国有土地，也可依法通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权。《条例》在《矿产资源法》的基础上新增国有土地划拨适用方式及集体经营性建设用地渠道，打破了传统矿业用地的制度局限，有效改变长期以来矿业用地渠道单一、办理周期长、取得成本高的状况，支持企业根据矿山建设不同阶段、不同用地需求灵活选择适配模式。

第二，优化矿业用地出让方式。开采矿产资源使用国有土地和集体经营性建设用地，可以通过协议方式出让。实务中，工矿用地属于工业用地，须执行招拍挂公开出让程序，与矿业行业“地随矿走、矿地一体”的规律严重不符，极易产生矿业权合法有效、但配套建设用地手续无法合规办理的矛盾。新规明确协议出让路径，从制度层面补齐矿地审批短板，有效化解行业长期存在的“矿合法、地不合法”痛点问题，实现矿业权与建设用地审批高效衔接。

3.矿业临时用地管理

《矿产资源法》在保留地质勘查临时用地规则的基础上，创新性增设采矿临时用地制度，允许露天开采战略性矿产资源，经科学论证具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后以临时用地方式使用土地。这一制度突破了传统采矿用地必须办理土地转用、征收或者按建设用地管理的刚性路径，大幅降低战略性矿产资源露天矿山用地成本、缩短用地周期，支持企业采取滚动式、分期分批用地，显著提升土地节约集约利用水平。《条例》进一步规定，临时使用土地实行分区、分期审批，原则上每期不超过五年，相比《土地管理法实施条例》规定的临时用地一般不超过二年、基础设施建设不超过四年，属于特别法优先适用规则，更贴合矿山开采周期实际。同时建立约束机制，矿业权人未按规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，有关自然资源主管部门不得批准其新的临时用地，以用地审批倒逼生态修复责任落地。

4.矿业用地权益保障

《条例》明确县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求，压实政府用地保障主体责任。司法层面，根据矿产资源司法解释规定，因出让人原因致使受让人取得矿业权后无法依法获得矿业用地、不能开展勘查开采的，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持，为矿业权人合法用地权益提供坚实司法保障。

（五）矿区生态修复制度

1.修复责任主体

《条例》明确采矿权人是矿区生态修复的责任人，采矿权人应当协同实施矿区生态修复与污染防治。针对实务中普遍存在的采矿权转让情形，除国家另有规定或者矿业权出让、转让合同另有约定外，由受让人履行矿区生态修复义务。据此，转让双方可依托意思自治，在转让协议中灵活约定生态修复责任划分。本条立法实质废止自然资规〔2023〕4号中将“转让合同载明受让人承继修复义务”作为采矿权转让变更前置审批要件的管控规则。此外《条例》设置追责条款，转让人在采矿权转让过程中对矿区生态修复事项弄虚作假的，其生态修复义务不因采矿权转让而免除，从源头杜绝通过转让矿业权逃避生态修复义务的违规行为。

2.市场化生态修复激励机制

长期以来，我国历史遗留采矿废弃地存量庞大，大量矿区存在生态修复责任人灭失、责任主体无法认定等问题，矿区生态修复财政资金压力巨大，单纯依靠政府财政兜底、政府主导修复的单一模式难以满足全域生态治理需求。2021年国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确矿山生态修复市场化改革方向。《条例》从行政法规层面确定市场化修复改革方向，明确国家完善政策措施，鼓励社会资本依法参与矿区生态修复，维护参与矿区生态修复的社会资本的合法权益。国家充分发挥市场机制在矿区生态修复中的作用，推进矿区生态修复市场化发展。从政府主导单一模式，向政府监管、企业主责、社会参与的多元化市场化模式转型，严格落实“谁修复、谁受益”核心原则，拓宽生态修复资金来源渠道与项目实施路径，进一步激发市场主体参与活力，破解历史遗留矿山修复资金缺口难题，助力构建可持续、高效率、高品质的矿区生态修复长效治理体系。

3.生态修复实施时序与完成时限

遵循矿山开采客观规律，实行差异化修复管理。矿区生态修复能够边开采、边修复或者分区、分期修复的，采矿权人应当根据矿山开采设计和工艺流程、开采进度、采矿用地范围和类型、安全生产条件以及土地损毁和生态破坏等情况，合理划分修复单元、安排修复时序，及时开展生态修复；不能边开采、边修复或者分区、分期修复的，应当在矿山闭坑前或者闭坑后的2年内完成生态修复，但开采放射性矿产资源的矿区生态修复时限可以根据实际需要确定。

4.修复分级分区验收流程

采矿权人按照矿区生态修复方案完成生态修复后，应当及时向矿区所在地县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请验收；分区、分期完成生态修复的，应当分区、分期申请验收。县级以上地方人民政府自然资源主管部门会同生态环境主管部门等有关部门组织矿区生态修复验收。验收合格的，应当向采矿权人出具验收合格确认书；验收不合格的，应当向采矿权人出具书面整改意见，由采矿权人整改完成后重新申请验收。

5.生态修复专项资金保障

明确采矿权人须按年度足额计提矿区生态修复费用，筑牢生态修复资金保障底线。除法律另有规定外，该专项费用不得被查封、冻结、划拨，严格保障资金专款专用、足额到位，从制度上防范资金被挤占、挪用，避免出现生态修复工作滞后、落实不到位等问题。同时，该规定也厘清了司法实践中长期存在的矿区生态修复专项资金能否采取保全、冻结、强制执行措施的争议，统一了法律适用标准，确保“专款专用”，守住矿山生态修复资金安全底线，夯实矿山生态修复长效资金保障机制。

（六）战略性矿产资源管理制度

1.全链条政策支撑体系

国家完善财政、金融、土地、生态环境、产业、进出口等方面政策措施，健全战略性矿产资源探产供储销全链条统筹和衔接体系，加大对战略性矿产资源勘查、开采、加工、贸易、储备等的支持力度，推进战略性矿产资源产业优化升级，提升矿产资源安全保障水平。

2.战略性矿产资源目录管理

战略性矿产资源目录的确定和调整，由国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门研究提出，报国务院批准后实施。目录确定与调整，综合考量矿产对国民经济和社会发展、国家安全的重要程度；国内资源禀赋情况、紧缺程度以及对外依存度；相关产业链供应链的韧性和安全水平；其他需要考虑的因素。对国务院确定的特定战略性矿产资源，依法实施规划管控、总量调控、限定开采主体等保护性开采举措。

3.探矿权期限与续期规则

常规探矿权有效期为5年，期满可申请续期，续期次数最多不超过3次，单次续期期限均为5年。针对石油、天然气以及国务院自然资源主管部门确定的其他战略性矿产资源，经国务院自然资源主管部门同意，可以根据实际情况增加续期次数，适配特殊矿种勘查开发周期特点。

4.自然保护地矿业活动范围

《条例》坚持生态优先、统筹资源安全，明确在自然保护地范围内可以依法开展符合管控要求的基础性地质调查、战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查、开采等活动，具体管理办法由国务院自然资源主管部门、林业草原主管部门制定。

2026年3月15日施行的新修订《自然保护区条例》，将自然保护区划分为核心保护区与一般控制区，实施差异化管理。核心保护区原则上禁止人为活动并严格限定例外情形；一般控制区允许开展基础地质调查、战略性矿产资源远景调查及规定范围内的战略性矿产资源勘查，从行政法规层面打破了以往自然保护区内矿业活动绝对禁区的传统认知，为符合条件的矿产勘查活动提供了明确依据。

结合矿产资源司法解释规定，当事人约定在国家公园等自然保护地区域内勘查、开采矿产资源，违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院应当认定合同无效，为自然保护地内矿产资源开发活动合规性审查提供了统一司法标准。

5.资源储备制度与保障要求

国家按照政府主导、社会共建、多元互补、高效协同的原则，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，科学合理确定储备结构、规模和布局并动态调整，发挥储备的战略保障、宏观调控和应对急需等功能。

国家完善战略性矿产资源储备监管体系，加快储备设施建设，提高储备运营主体专业化水平，加强储备信息化建设，持续提升战略性矿产资源储备综合效能。县级以上人民政府应当根据需要，将战略性矿产资源储备纳入国民经济和社会发展相关规划、国土空间规划，并在安排重大项目建设方面给予支持。

6.三类储备管理机制

第一，产品储备。明确部门分工，由国务院发展改革部门统筹协调国家矿产品储备工作，定期拟订储备规划和总量计划，动态调整储备品种规模；国务院粮食和物资储备部门组织实施中央政府矿产品储备的收储、轮换和日常管理；国务院能源主管部门按照职责负责能源储备相关工作。地方政府三类储备有机结合起来，有利于形成更加稳固、更有梯次的资源安全保障体系。结合实际落实属地储备任务，压实企业储备主体责任，国家同步出台扶持政策，引导企业主动参与储备。储备管理部门及承储单位规范资产管控，按要求报送储备运行情况。

第二，产能储备。区分领域划定规则，能源类战略性矿产产能储备办法由国务院能源主管部门牵头制定，其余矿种由工业和信息化主管部门牵头制定。开采战略性矿产资源的采矿权人，需结合矿山生产能力、外部运输条件、安全生产状况等情况，编制产能储备建设方案，严格落实储备责任，科学规划生产能力，保障应急状态下可快速增产保供。

第三，产地储备。坚持科学评估、合理布局、分级管理、动态调整原则，结合资源禀赋、技术条件、供需形势、生态区位等要素确定储备规模与布局，配套开展补充勘查，强化应急开采能力，实现与产品储备、产能储备有效衔接。由国务院自然资源主管部门牵头统筹全国产地储备工作，地方主管部门履行属地管理与监督职责，并鼓励企业参与其中。战略性矿产资源产地储备期限原则上不少于5年，与相关规划有效衔接，期满后经评估再确定续期、调整或动用事宜。纳入产地储备范围的矿产资源，未经批准不得擅自开采或压覆，严守产地储备管理红线。

7.资源违法行为从重处罚

《条例》对《矿产资源法》所列各类非法勘查、越界开采、无证采矿等违法行为，若涉案矿产品为战略性矿产资源，行政执法环节一律适用从重处罚标准，通过加大惩戒力度筑牢战略性矿产管控红线。针对未经批准擅自开采已纳入产地储备的战略性矿产资源的行为，依照《矿产资源法》第六十四条规定从重处罚。战略性矿产事关国家资源安全与产业链供应链稳定，通过差异化从重处罚制度，提升违法成本，从严震慑违法行为，强化产地储备矿区特殊保护，从执法层面压实战略性矿产资源刚性监管要求。

（七）矿界权属争议处置规则

《条例》明确矿区勘查、开采范围权属争议实行“协商前置、政府裁决”的处置流程。矿业权人之间发生矿区边界纠纷时，首先由争议双方自主协商解决；协商无法达成一致意见的，由矿产资源所在地县级以上地方人民政府，依据依法核定的勘查、开采登记范围作出行政处理决定；针对跨行政区域的矿区权属争议，则由争议双方属地政府共同的上一级人民政府统筹调处。该处置流程与《土地管理法》中土地所有权、使用权争议“先行协商、政府前置处理”的制度设计一致。结合矿产资源司法解释规定，针对矿区登记范围重叠、矿区界限划分不清引发的越界勘查、开采纠纷，权属划定属于行政机关专属确权事项，未经政府行政处理，人民法院不予受理相关诉讼案件；若法院已受理案件，应当依法裁定驳回起诉，并告知当事人向对应行政主管部门申请权属调处。该规定清晰划分行政确权与司法诉讼的职能边界，严禁司法机关提前介入矿区权属划定工作，杜绝司法越位替代行政确权职能，保障矿界权属争议按照法定流程有序化解，切实维护矿山正常勘查开采秩序。

（八）国际合作与安全管理制度

我国矿产资源禀赋呈现“富煤、贫油、少气”格局，部分战略性矿产虽储量丰富但对外依存度偏高，保障国家能源资源安全迫切需要完善国际化、法治化的矿产资源管理体系。

1.国际合作基本原则

《条例》明确国家坚持平等互利、合作共赢的方针，通过多种途径和方式积极促进矿产资源领域国际投资、贸易、技术等合作，维护产业链供应链安全稳定。

2.外商投资准入与安全审查

构建外商投资矿业“负面清单管理+国家安全审查”双重制度。明确外商投资勘查开采矿产资源应当符合准入负面清单规定。对于可能影响国家安全的外商投资矿业项目，依照国家有关规定进行安全审查。

3.进出口合规与分类管控

矿产资源及相关货物、技术、服务的进出口，应当遵守有关对外贸易、进出口管理法律、行政法规的规定；属于出口管制物项的，还应当遵守出口管制法律、行政法规的规定。通过分层分类监管规范矿产跨境流通秩序，强化关键矿产品出口管控，切实维护国家资源安全与产业利益。

4.矿产领域安全反制机制

《条例》建立矿产资源领域安全反制机制。针对境外国家、地区及国际组织实施歧视性禁止、限制措施，危害我国矿产资源及上下游产业链供应链安全的行为，授权国务院有关部门依法采取必要反制举措，以制度刚性抵御外部风险，坚决维护我国矿产资源领域合法权益与产业安全。

三、矿山企业实务建议

（一）强化矿业权确权管理

企业做好新旧制度衔接下的矿业权确权与权证管理工作。根据《条例》规定，2025年7月1日前依法核发的勘查许可证、采矿许可证，在有效期内继续有效。矿权人无需单独申请换证，待勘查许可证、采矿许可证期限届满申请续期，或因矿业权范围、矿种、主体等事项发生变更需办理相关手续时，统一按照新制度要求办理矿业权登记与勘查/开采许可手续，同步换发不动产权证书（探矿权/采矿权）及勘查/采矿许可证，实现“一证换两证”规范衔接。

企业须严格落实矿业权续期新规则，按照权业证有效期届满前6个月至3个月的法定窗口期提交续期申请。内部应建立矿业权全周期管理台账，提前一年启动续期筹备工作，系统梳理并留存勘查开采投入、资源储量核实、安全生产履约、生态修复落实等证明材料，确保满足“应当准予续期”的法定条件，从根本上避免因资料不全、延误申报等导致矿业权非正常失效，将续期从行政审批事项转化为稳定可预期的法定权利。

（二）规范矿业权流转运作

企业在矿业权转让与资本运作中，须严守法定边界，降低合规成本。以协议出让方式取得的矿业权，严格遵守持有满5年方可转让的硬性要求，提前规划投资退出、企业重组与资产处置路径。全面排查法定禁止转让情形，确保流转行为合法有效。对于应急情形下直接授予的采矿权，未经原授予部门同意不得转让，受让方须全面满足初始准入的技术、资金、环保、安全等全部条件。

充分运用股权变更与矿权转让的差异化规则，优化并购重组安排。因股权转让导致矿业权实际控制人发生变更的，仅需及时向原出让主管部门履行事后报告义务，无需办理矿业权转让审批与变更登记，大幅降低资本运作合规成本与时间成本。同时完善信息披露与交易文件，避免被认定为以股权转让为名变相转让矿业权。

全面激活矿业权抵押融资功能。矿业权抵押须由矿业权人与抵押权人共同向原出让部门申请抵押登记，抵押自登记之日起生效。企业可将矿业权抵押纳入常态化融资工具，配套储量报告、产能证明、权属登记、生态修复资金保障等材料，提升矿业权估值水平，打通与金融机构的融资通道，真正实现矿业权从“行政审批凭证”向“可融资资产”转变。

（三）高效推进探转采衔接

全面落地探转采直通车制度，简化审批流程、缩短开发周期。探矿权人探明可供开采矿产资源后，及时编制符合要求的储量报告，直接向原出让部门申请签订采矿权出让合同、办理采矿权登记，不再重复进行招标、拍卖、挂牌出让。同时对照《条例》明确的不予转采情形开展全面自查，确保主体适格、储量产能达标、开采条件具备、符合公共利益要求，实现“探得清、转得顺、有预期”。

严格执行勘查、开采方案刚性管理。勘查、开采作业前必须编制对应方案并经批准，与勘查许可证、采矿许可证挂钩，未取得许可不得开工。勘查主要工作方法、开采方式、主矿种等发生重大变化的，必须及时调整方案并报原批准部门审批，必要时重新核发采矿许可证，确保实际生产与审批内容完全一致，杜绝越界、越项、越方式作业风险。

（四）破解矿地衔接难题

用好用足矿业用地协议出让新规则，从根本上解决“矿合法、地不合法”的历史痛点。开采矿产资源使用的国有土地、集体经营性建设用地，可依法采取协议方式办理用地出让手续，不再强制适用招拍挂程序，实现矿业权与用地审批高效衔接。企业统筹矿业权登记与用地申请办理程序，同步推进、同步落地，全面提升项目开工效率。

规范临时用地审批与使用，降低用地成本与周期。露天开采战略性矿产且具备边开采边复垦条件的，依法向省级以上自然资源主管部门申请临时用地，实行分区、分期审批，每期期限原则上不超过5年。同时严格履行土地复垦与生态修复义务，未按规定完成修复的，将无法获批新的临时用地，以修复成效保障用地持续供给。

主动争取用地权益保障，积极提请县级以上人民政府保障勘查、开采用地合理需求。因出让人原因导致取得矿业权后无法依法获得用地、不能开展勘查开采的，及时行使合同解除权，请求返还出让收益并赔偿经济损失，以司法规则维护自身合法权益。

（五）压实生态修复责任

严格落实采矿权人主体责任，同步推进矿区生态修复与矿山污染防治。矿业权转让时，应在转让合同中明确生态修复义务承接主体，杜绝责任悬空。转让方在转让环节不得对生态修复情况隐瞒、造假，否则原有修复责任不因转让而豁免，从源头防范追责风险。

建立分类实施、按期完成的修复机制。具备条件的矿山实行边开采边修复、分区分期修复；不具备同步修复条件的，须在闭坑前或闭坑后两年内全面完成修复。放射性矿产等特殊矿种可因地制宜弹性确定修复时限。修复完成后及时申请县级以上自然资源部门联合验收，实行分区、分期验收，验收不合格限期整改并重新报验，形成全流程闭环管理。

强化生态修复专项资金保障。按年度足额计提生态修复费用，设立专用账户实行专款专用。除法律另有规定外，该项资金不得被查封、冻结、划拨，确保生态修复资金安全。

（六）聚焦战略性矿产管控

密切关注战略性矿产资源目录动态调整，全面对接财政、金融、土地、产业、进出口等全链条支持政策，融入国家探产供储销保障体系。对于特定的战略性矿产资源，严格遵守规划管控、总量调控、保护性开采等特殊要求，享受配套政策红利的同时承担相应安全保障义务。

强化战略性矿产压覆与储备管理。战略性矿产资源压覆实行最严格审批，原则上不得压覆，确需压覆的须经国务院自然资源主管部门或其授权的省级部门批准。涉及产品储备、产能储备、产地储备的战略性矿产，未经批准不得擅自开采、压覆或处置，产地储备期限原则上不少于5年。

坚守从重处罚法律底线。非法勘查、无证采矿、越界开采、破坏矿产资源等行为，若涉案矿产品为战略性矿产，行政执法环节一律适用从重处罚标准。企业必须实现零违规、零容忍，全面筑牢合规底线，切实维护国家资源安全与产业链供应链稳定。

（七）用好出让收益激励政策

充分享受矿业权出让收益减免政策红利。针对勘查开采低品位、难选冶矿产资源，矿产资源综合利用成效突出，依法开展应急性开采等法定情形，主动申请减收或免收出让收益，降低开发成本，提升贫矿、难选矿开发经济性。

积极参与探矿权区块线索提供，享受市场化激励。按照《条例》规定，提供有效区块线索可获得奖励或补偿，参与对应区块探矿权竞争性出让时享有同等条件优先受让资格。企业可建立线索收集、评估、上报机制，充分调动内外部找矿积极性，拓展优质资源获取渠道。

（八）严格储量全流程管理

全面落实储量管理主体责任，建立储量报告、审核备案、动态监测、定期报送的闭环体系。通过勘查探明可供开采资源或开采中储量发生重大变化的，按要求编制储量报告并报送原出让部门审核，审核通过的报告作为储量统计与日常监管的法定依据。企业对储量报告真实性、准确性承担全部责任，严禁编造虚假信息、弄虚作假。

采矿权人须常态化开展矿产资源储量动态监测，建立完善管理台账，定期向原出让部门报送储量变动与开发利用情况，实现全周期精准监管。客观对待地质规律导致的合理偏差，坚决杜绝人为调整数据等违规行为，既保障国家资源家底真实准确，也维护企业自身合法权益与经营稳定。

（九）规范压覆补偿与争议处置

在矿产资源压覆场景中，全面主张公平、合理补偿。补偿范围不仅包括已缴纳出让收益分摊、勘查投入等直接损失，还涵盖预期收益、设施投入、搬迁费用等矿业权行使受阻损失，彻底告别传统成本补偿模式。补偿由市场主体平等协商确定，可参照矿业权价值评估规范执行，避免重复计算或漏算损失。

矿区范围权属争议严格遵循协商前置、政府裁决法定流程。先由争议双方协商解决；协商不成的，由县级以上地方人民政府依据登记范围作出处理决定；跨行政区域的，由共同上一级人民政府统筹调处。权属划定属于行政机关专属职权，未经行政处理，人民法院不予受理相关民事诉讼，企业应按法定路径维权，避免无效诉讼。

（十）构建全链条合规体系

矿山企业应顺应矿业治理从“行政管控”向“放管服+法治监管”转型的趋势，建立覆盖矿业权、用地用海、环评水保、安全生产、排污许可、生态修复、储量管理、矿权流转、进出口管控的全流程合规体系。定期开展合规自查，动态更新配套材料，全程留痕管理，实现从“被动接受审批”向“主动合规运营”转变。

四、结语

《条例》作为新《矿产资源法》的核心配套行政法规，系统性完成了我国矿业管理制度的整合重塑与规则升级，标志着矿业治理正式迈入全新阶段。条例以厘清权属、放宽准入、强化保障、严守安全为主线，全面理顺矿业权出让、流转、融资、开发、修复、储备、监督等全链条关系，从制度层面破解长期存在的矿权难流转、用地难衔接、融资难落地、修复难保障等行业痛点，充分释放矿业市场活力。

对矿山企业而言，《条例》既是依法运营的行为准则，也是转型升级的行动指南。企业唯有主动适应制度变革，强化权属管理、规范资本运作、严守生态底线、聚焦资源安全，才能在市场化、法治化轨道上行稳致远。

展望未来，随着《条例》正式施行及配套规章、政策逐步落地，我国矿业权资产属性将进一步凸显，资源配置效率持续提升，生态保护与开发利用更加协同，国家矿产资源安全屏障更加稳固。矿山企业唯有坚守合规经营、坚持绿色发展、坚定融入国家战略，方能在新时代矿业高质量发展浪潮中把握机遇、行稳致远，为保障国家资源安全和经济社会持续健康发展贡献应有力量。（作者单位大成律师事务所）