7月4日，印度政府公布新一轮铜产业刺激计划，明确鼓励外国企业在印度建设冶炼厂和精炼厂，以换取印度国有企业参与这些企业海外矿山项目的投资机会。与此同时，印度矿业部官员向媒体表示，印度现行矿产政策框架的修订草案已进入部际协调阶段，旨在降低关键矿产勘探与开发的审批门槛，推动国内采矿业转型升级。

资源置换下的战略尝试

国际铜研究组织（ICSG）最新报告显示，2024年，印度精炼铜消费量约为179万吨，位居全球第二。然而，美国地质调查局（USGS）数据显示，印度铜矿储量占全球比重不足1%。面对强劲的需求增长，印度铜精矿高度依赖进口。目前，印度超过90%的铜精矿需求依赖进口，到2047年，这一比例预计将增长至97%。以韦丹塔公司（Vedanta）为代表的本土矿业巨头，不得不依赖全球采购维持冶炼运营。资源禀赋与产业需求的严重失衡，迫使印度在发展下游冶炼能力的同时，必须向外寻求原料保障。

此次印度出台的铜产业新政所确立的“资源置换”思路，表面上是一种精明的对价安排，实则折射出国家资源保障体系中的结构性缺陷。“以冶炼能力换取矿山权益”的模式，核心意图在于通过开放下游加工环节，使印度资本得以间接嵌入全球矿产源头。这一“曲线救国”式路径，既有其现实必然性，也体现了战略上的妥协。

然而，印度的战略尝试在核心保障机制上存在明显断层。尽管政策提出以市场准入换取海外矿权投资份额，但在已披露的框架中，尚未建立统一识别项目、评估合作方资质风险并有效管理对外矿业资产的专门机构与制度链条。印度目前缺乏类似日本石油天然气与金属矿产机构或韩国资源公司那样的国家级执行实体。现有的国家矿业开发公司和金属贸易公司业务重心与这种复杂的战略协同并不匹配。其结果可能是，“资源置换”协议流于形式，或使印度国有企业在分散的合作框架下仅获得少量被动股权，难以在真正影响全球供应格局的大型项目中掌握话语权。

更须警惕的是，全球范围内资源民族主义抬头，初级产品出口限制正成为新型风险。印尼的镍矿石出口禁令曾严重冲击其冶炼工业的原料供应稳定性，导致前期在该国大规模投资镍铁厂的外资企业一度面临断供危机。这表明，单纯的冶炼产能转移，难以在日益强化的资源主权壁垒下构筑坚实保障。一旦资源国政策突变，未在当地拥有实质性矿产权益的冶炼企业，极可能遭遇供应端的“釜底抽薪”。

资本竞合下的现实困境

笔者认为，如果将印度的资源置换蓝图置于全球铜产业竞争格局中审视，其可行性面临严峻挑战。一方面，吸引外资在印度建设资本密集型冶炼设施的环境正趋于恶化。新能源革命推动关键矿产争夺升级，全球资本高度聚焦“绿铜”等低碳项目，导致矿业集团投资方向明显倾斜。美国《通胀削减法案》为其本土电池材料供应链提供高达30%的税收抵免，已吸引超2500亿美元相关投资；欧盟《关键原材料法案》则明确要求，到2030年其战略矿产至少10%来自本土开采，并大幅提升加工与回收比例。这些政策构建了强大的资本壁垒。与此同时，智利、秘鲁等传统铜矿生产国也在大力提升原矿本地转化率，以获取更高附加值。在此背景下，印度仅凭市场准入换取投资份额的议价手段，对国际资本的吸引力正逐步减弱，除非其本土冶炼厂能提供远超他国的效率与成本优势——而这一条件在印度基础设施薄弱的现实下实现难度极高。

另一方面，全球顶级资源企业的并购重心并未为印度资本预留空间。当前，矿业整合聚焦于巨头间的强强联合，如2024年必和必拓公司对英美资源集团的激烈竞购。此类高规格并购旨在实现规模协同与技术“护城河”构筑，而非为缺乏独立矿业开发经验的印度国有资本铺路。即便印度资本得以参与大型项目，也极可能仅作为被动财务投资者，难以介入核心运营决策与资源调配。

此外，资本竞合背后还潜藏巨大的投资门槛与风险鸿沟。现代大型铜矿项目动辄需上百亿美元前期投入。同时，项目面临多重风险：社区抗议（如巴拿马铜矿运营遭遇重大社会冲突）、主权风险（如智利修宪引发的矿业税制不确定性）、工期延误（如刚果（金）铜矿带普遍存在的问题）以及深部开采等技术难题。即便印度国有企业获得部分股权，作为新晋参与者在陌生地缘环境中掌控如此复杂的资产链条，对其专业能力、管理架构与风险控制体系均构成严峻考验，缺乏系统性能力建设反而可能引发巨额亏损。

制度掣肘下的深层矛盾

印度此次政策构想的根本隐忧，在于未能充分正视其国内制度成本这一系统性障碍。该政策试图以外部合作弥补资源短板，却未同步解决制约内部资源开发与项目落地的根本性制度瓶颈，无异于建造高楼而忽视地基稳固。印度矿产领域的短板清晰可见：许可审批流程冗长、土地征收争议频发（如奥里萨邦、恰蒂斯加尔邦近年多次爆发大规模抗议）、环保许可纠纷不断（环保组织对矿区森林砍伐的长期诉讼屡见不鲜）。

制度性负担不仅严重削弱现有产能效率，更严重打击潜在投资者信心。一项实证研究表明，印度大型工业项目（涵盖采矿与冶炼）平均审批耗时约4.3年，远高于多数可比经济体。典型案例是韦丹塔铜业冶炼厂，因为环保诉讼和当地居民抗议，该厂自2018年起被泰米尔纳德邦政府下令关停，历时3年才艰难重启。这座年产能达40万吨的大型冶炼厂的遭遇，正是制度成本高昂的生动写照。

尽管新政提出建设补贴（如设备关税减免、资本补贴），却未能精准针对制度性沉疴，反而可能引发反效果。过度依赖“建设补贴”这类末端激励，可能引导资本涌入本已拥挤的下游加工环节，忽视勘探开发这一基础性短板。补贴在资源配置中的扭曲效应远超资金流动本身，它可能悄然吸走本应投入上游的资本与注意力，使国家资源保障体系根基依旧脆弱。

“冶炼强化”之前更需“制度筑基”

印度矿业部在推出新政时宣称，要将印度打造为全球精炼铜产能的重要一极，其雄心不可谓不宏大。然而，单纯的冶炼能力扩张并不等同于资源安全保障。资源国出口限制、矿业巨头对合作门槛的严控，以及国内制度成本对发展动能的持续侵蚀，这些根本性桎梏若未得到系统性破解，仅靠扩大冶炼厂数量，很可能导向一个失衡且脆弱的资源保障结构。

基础金属产业的根本升级，必须建立在“制度质量”提升的基础之上，实现要素的高效协同。单靠一项政策工具，几乎不可能撬动产业格局的根本变革。若印度真心希望重塑矿产资源产业链、切实增强关键金属供应安全，其改革重心必须明确指向制度成本的破除——即真正优化投资生态，推进土地征收制度现代化，建立高效、可预期的审批协调机制，明晰环保审查标准并确保执法一致性。

唯有当印度真正形成“制度洼地”，其政府主导的外部战略合作——无论是“以厂换矿”还是引进先进技术与资本——才能拥有稳固根基与持久吸引力。印度矿产安全的根基，终究要深深扎入其自身的制度土壤之中。

（作者单位：中国金属矿业经济研究院）