主题：如何做好我国收费公路专项清理工作

　　访谈时间：2011年7月4日 14：00

　　嘉宾：

　　徐丽，交通运输部规划研究院副总工程师。国家开发银行特聘专家，国家发改委中咨公司特聘专家，公路学会青年专家委员会委员，中国工程咨询协会专家。从事交通发展交通发展战略研究、交通管理体制研究及公路投融资和收费公路研究工作多年，在交通发展战略及投融资政策等领域的研究中有突出贡献。

　　张柱庭，北京交通管理干部学院政法系主任，法学副教授，比较经济特约研究员。北京市优秀中青年骨干教师，享受国务院政府特殊津贴，中宣部、司法部全国先进法制工作者。主要著作：《交通法教程》、《交通法概论》、《道路交通法概述》，参加过全国人大常委会组织编写的法学大型工具书《百法全书条文释义》等编写工作。

　　主持人：

　　韩长青，人民网舆情监测室副秘书长。

　　舆情背景：

　　从6月21日开始，交通运输部、发改委等五部门将对公路的超期收费、通行费准过高以及不合理的收费，展开为期一年的专项清理工作。

　　我国公路交通事业自上世纪八十年代中期，执行了“贷款修路、收费还贷”的政策，九十年代中后期采取外商投资、境内外上市等措施，取得了令人瞩目的成就。同时，我们也应该看到，目前收费公路确实存在一些值得重视和亟待解决的问题，

　　有网友评论，“过高的路桥费，不仅大大提高了区域经济之间的物流成本，阻碍了区域间经济的互补，还严重影响了运输效率，制约了旅游、运输等与交通行业密切相连的行业的发展。”

　　媒体评论，国家此次对公路“三乱”出手清理，既是对十七届中纪委六次全会和国务院第四次廉政工作会议精神的具体落实，也是加快发展现代服务业、促进物流业健康发展的需要，更是体现民意、顺乎民心的务实举措。

　　访谈实录：

　　主持人：央视《经济半小时》栏目曾经曝光：广州华南快速一期平均公里收费超过名义标准，300米主干线收费3元;两处公路收费站收费期限达50年，远超最长不得超过30年的国家规定。

　　有学者认为，“国家规定已偿清贷款的公路必须终止收费，可地方政府往往又将之卖给企业变成经营性公路，并且一再倒卖，使其收费年限远超30年，甚至有一直收下去的架势。正是因为各种收费公路的诱惑，使道路建设部门尤其是投资部门，对各种待建的免费公路兴趣不大，将财力转向收费公路建设。这也正是一些最重要的省道、国道破旧不堪却长期得不到投资的根本原因。”根据您的了解，关于公路的超期收费现象，在我国公路不合理收费中所占比例是怎样的?对于地方政府将有收费年限的公路，卖给企业变成经营性公路，准备一直收费下去的情况，有什么改善的办法和处理的规定?

　　张柱庭：首先，这次“收费公路专项清理工作”的调整范围。道路包括了“公路”和“城市道路”，但其适用的法律、法规是不同的，另外公路又分为国道、省道、县道等。在实际车辆的通行中，可能是通行公路和城市道路、可能通行两条公路。这在涉及收费中可能出现两种路、两条公路的里程各自符合其规定，但加在一起收费站点交叉时就出现类似广州华南快速的问题。

　　我把这类问题称为“合法不合理”。我注意到：这次“收费公路专项清理工作”主要是清理“公路”，不包括“城市道路”。这是我对这次清理工作的一个遗憾，我本人建议：在下一步深化清理中，应当增加清理城市道路的收费问题。

　　两条“公路”符合收费公路的里程，但不合理的问题，虽然在选站点问题上可能存在具体困难，但应当按这次清理工作要求，使站点间距符合要求。

　　第二，公路的超期收费问题。收费公路超期收费是违规的，是对公民、法人合法财产权利的侵犯，应当追究其责任，这是毫无疑问的。这类问题具体占比例多少需要看这次清理中的调查数据才能得出结论。

　　这里我要披露的是一个“合法不合理的问题”的问题：老百姓感觉上是超期了，但一查法律上没有问题。这是因为2004年11月1日《收费公路管理条例》实施后才有了比较完备的期限制度，包括转让变性的最长期限。由于法规一般没有朔及力，即只约束之后事项，一般不约束之前事项，所以你用这个法规规定的最长期限去看待之前的期限，就会出现“合法不合理”。这种情况处理比较复杂，因为多数是经营性的收费公路。《行政许可法》规定了一个信赖保护制度，政府原来许可过的事项，受法律保护，一般不许变更或者撤销，如果需要变更或者撤销，要给其补偿。如果补偿需要地方政府财力支持回购，如果没有财力支持回购可能就会有问题了。我本人倾向于采取完善路网方式解决，即在其旁边再开一条不收费的普通公路，解决起来可能会更主动一些。

　　第三个是关于转让收费权益问题。目前全国人大常委会的法律和国务院的行政法规是允许政府还贷收费公路收费权益的转让，但规定转让后的期限中延长的期限不得超过5年;转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限。因此笼统说不让转让不符合法律规定，但这个法律法规限制也是约束2004年11月1日《收费公路管理条例》实施后的情况，之前的也约束不了。如果解决遇到的问题，和前面是一样的。2004年11月1日之后“一再转让”是违法的，超期也是违法的，如果查证属实的话，应当是这次清理的内容。

　　“道路建设部门尤其是投资部门，对各种待建的免费公路兴趣不大，将财力转向收费公路建设。这也正是一些最重要的省道、国道破旧不堪却长期得不到投资的根本原因”。个别情况我不敢肯定说没有，但总体情况不是这样的。我掌握的统计数据是：我国公路建设和养护需求的资金中，财政性资金只能满足建设的18%、养护的33%，一是高速公路从零到74000公里位居世界第二，其中95%是依靠收费公路政策法律建设的，显然完全靠财政出资建设是不可能完成的任务和成就;二是中国的普通公路(其中包括农村公路)从改革开放前的70多万公里发展到现在390多万公里，主要是靠行政性规费和财政支持建设，如果收费公路占用这一资金，显然里程是不可能快速增长的。

　　主持人：据中国物流与采购联合会公布的统计数据，目前物流行业的成本中，公路收费占到了总成本的1/3。另外，有记者从证券公司关于上市高速公路公司的研究报告分析中看出：3月，皖通高速、山东高速和深高速通行费同比分别增长13%、10%和7%。但是另一方面，我们听到的消息是，我国的高速公路，除了早期建设的少量高速公路有较大的盈利外，相当一部分高速公路只能实现收支平衡，不少高速公路甚至亏损严重。嘉宾对此有何评价?

　　张柱庭：中国物流与采购联合会公布的统计数据是公路收费占到了总成本的1/3。这个数据我很感兴趣，因为我们也一直关注收费公路到底占多少成本计算的研究，这个数据我不知道他们是如何得出的?我们从严谨的科学研究角度进行调研时，遇到的困难有三个：一是收费公路是选择性通行，有些车辆通行，有些不通行，这个数据是平均数据还是仅是通行收费公路的数据，平均数据很难采集，仅通行收费公路的不能说明问题;二是运输效益涉及运价水平、运输组织水平、包括收费公路通行费、燃油价格、车辆车辆折旧率在内的各个要素，例如一件小货物如果用大车去运输、初级产品货物如果长距离用汽车运输，都会导致效益差异。因此这个数据是建立在什么基础上统计的不清楚;三是物流包括运输、仓储、包装、信息、城区配送、通关、结算等多个行业，这个数据是如何得出的也不是很清楚。我本人去一些道路运输企业去调研过：发现客运企业中走高速公路的通行费占运输成本1/3(不包括车站以及其他非运输收入)，但线路属于普通公路的没有该成本;货运企业大部分实行单车承包方式，有的走收费公路，有的不走收费公路，企业自己也很难得出准确结论。我希望国家统计局给一个数据是比较准确的，某一个社会团体的数据还不能成为科学决策的依据。

　　另外，对收费公路的批评意见赞成一部分，也是我很愤慨的事;但我不赞成没有根据的批评，比如前一段把菜价上涨也归咎于收费公路显然是不公平的，因为绿色通道早已不收通行费了。这种“抹黑”的批评，可能对对正确的批评起到了“抵销”作用。

　　上市高速公路公司高速通行费同比分别增长的原因是：一是车辆通行量同比在增加，从这个角度讲开车的人帮助它们在盈利;二是经营性收费公路的收入有规律，一般是开通前几年是严重亏损的，当人们出行该条路形成习惯后流量上升后开始盈利，但旁边路网完成后开始下降，例如京昆路开通2年了到现在流量还上不来，需要人们适应。这几年是上市高速公路公司高速通行费的盈利期;三是上市高速公路公司进入市场早，选择的是一些在路网中比较好的路段。

　　另一方面有些高速公路的收费还本付息都困难，甚至维持都困难，其原因与上市高速公路公司高速通行费同比增长是相反的。

　　对上述问题，我认为：

　　一是要看是总体问题还是个别、局部问题，从总体看高速公路债务规模过高是全局问题，我掌握的情况是债务规模占建设投资的80%左右，盈利好的是个别、局部问题。

　　二是高速公路规划应当科学，有些地方高速公路数量不够已经形成改革开放以来第二轮交通瓶颈，但有些地方建设过早形成不必要的提前债务。交通先行，提前建设是必要的但提前多少的“度”的把握是必要的。

　　主持人：我国公路交通事业自上世纪八十年代中期，执行了“贷款修路、收费还贷”的政策;九十年代中后期采取外商投资、境内外上市等措施，取得了令人瞩目的成就。有数字显示，我国95%的高速公路，61%的一级公路，42%的二级公路都是依靠收费公路的政策建成的。但当时建设缺资金，采取了这些模式，但是一旦有条件的话，政府是否应该把它收回来?像深圳就决定，在市政道路建设方面，今后将以政府投入为主，不再采用“贷款修路，收费还贷”的模式。

　　张柱庭：我同意收费公路的政策取得了令人瞩目的成就的评价，因为这是历史。在政府财力有限情况下，采取这一措施是必要和可以理解的。但从发展的看，如果政府财力长期持续发展但又不肯出资建设保养公路是不对的，公众表面上是对收费公路的意见，实质上是对政府财力不投向公益设施的批评。因此从这一角度，我主张政府应当加大财政支付力度，今后二级、一级路逐步都不收费，目前二级公路已经在17个省、市、自治区实现，还应当加快步伐。剩下高速公路作为一种选择性通行保留收费并控制规模。

　　从现实和科学性眼光看，我主张：

　　一是城市道路今后全部采用财政性资金建设保养，不再采取政府还贷方式，也不再采取经营性收费方式。深圳经济的发展已经达到一定的程度，

　　二是公路今后分两个路网，高速公路和普通公路。普通公路作为交通需求的普遍服务作为政府基本义务，采用财政性资金建设养护，一律不收费;高速公路作为选择性通行的服务允许采用收费政策方式建设养护。

　　三是中国经济发展不平衡，深圳可能率先能实现，但其他中西部地方可能有困难，应当由中央财政加大转移支付力度解决。

　　主持人：有网友提出：从五部门下发的通知内容看，还是沿用了习惯思维方式，发通知，只提出要求，不具体抓落实，一切由各省市说了算。网民担心走过场。根据人民网推出的相关网络调查：有68.3%的网友对此次专项清理工作能否取得效果表示质疑。嘉宾认为，公众为何对此次联合整治行动缺乏信心?这次的清理工作在背景、力度、方法上与以前有何不同?

　　张柱庭：我和网民的感受是一致的，但我的担心内容有不同。

　　收费公路八十年代末的出现在中国是新生事物，因此开始没有规制。发展起来就暴露出不少问题，列入原来没有间距限制发展就混乱了，后来清理后就出现了间距的制度;原来没有期限，发展就混乱了，后来清理后就出现了期限的制度。因此不能笼统说对清理工作没有信心。应当说制度是在清理中不断完善的。

　　这次列出七类清理的情况，有五类包括：违规设置或违规收费的收费公路;收费公路及收费站(点)违规行为;对未按照有关法律、法规规定的权限和程序，将政府还贷公路改为经营性公路进行建设和经营管理的，要立即纠正，实现属性归位;对违反国家有关法律、法规规定，擅自在公路上设卡实施检查或收费的行为;完成相关地方性规章和规范性文件的修订或废除工作，同时提出修改完善相关行政法规的建议。

　　对清理这五类情况我认为省一级政府是能做到的，因为这些任务有的是案头工作，有的是一些企业事业单位违规行为，省一级政府也是不会允许的，因此只要有决心加大对地方政府督办力度是能完成的。

　　这次列出七类清理中的两类情况我持观望态度：一是《收费公路管理条例》正式实施前已经依法批准实施收费或完成收费权转让，但站(点)间距或收费期限不符合《收费公路管理条例》规定的收费公路及收费站(点)，要制定并落实具体措施进行规范，确保在2011年12月31日前符合《收费公路管理条例》的规定;二是降低偏高的通行费收费标准。对通行费标准偏高、经营收益过高、社会反映集中的收费公路，由省级人民政府组织有关部门，按照经营性公路收回投资并有合理回报、政府还贷公路按期还贷并满足养护管理资金需求的原则降低通行费收费标准。同时，完善公路计重收费办法,确保合法装载车辆通行费负担有所减轻。

　　为什么我对“清理工作”持观望态度?一是来自银行的阻力。现在一说要降低标准和收费期限调整，银行马上出来和地方政府谈判，因为涉及归还本息期限和合同问题，他们提出要么你政府贴息，要么我停止对你新项目的贷款，如果地方政府有能力贴息可能就解决了，没有能力可能就打折了;二是来自《行政许可法》的阻力。《行政许可法》规定了一个信赖保护制度，政府原来许可过的事项，受法律保护，一般不许变更或者撤销，如果需要变更或者撤销，政府应当补偿。如果地方政府有能力补偿可能就解决了，没有能力可能就打折了。三是地方政府可能会选择一条两条路作为完成任务的象征，可能就打折了。

　　一般来讲“清理工作”的评价是简单的，因为主要看其既定的目标实现没有，关键是看“清理工作”后的制度建设的质量，所以更应当冷静、理性的看未来收费公路的制度建设。

　　比如“合理回报”制度的确定。政府还贷期限的确定制度上相对比较容易，一是因为有银行的参与，他们算账是比较精明的;二是通行费已经实现收支两条线，因此公众可以对省级财政部门行使信息公开权可以监督。这次清理中的提出要确定经营性收费公路的“合理回报期限”制度，如果能完成这项制度建设，无异是进步。

　　比如原来法规将审批权、查处权都交给省一级政府，如果出现这一级政府审批错误，那就很难纠正，你就几个部委下文件也代替不了法定职权。因此清理后的修改法规是真真的核心内容。