三、为什么《指导意见》突出“化解”，而不是以前常常提到的“抑制、遏制”？
　　上述措辞的变化表明，此次《指导意见》更加注重遵循产业发展和市场变化的客观规律，更倾向于有效发挥政府与市场的协调作用，而尽量避免单纯和过多地依靠行政手段进行干预。从国际上看，许多国家在经过一段较长时期高速增长之后，都曾出现过比较严重的产能过剩问题。而不同国家由于经济体制和发展模式的不同，应对产能过剩问题的方式也有所不同。如美国自20世纪80年代中期以来，先后经历了四次较为严重的产能过剩。其间均出现过产能利用率大幅下降的现象。日本的产能过剩集中表现在20世纪70年代到80年代初，在经济持续多年高速增长之后，随着石油危机等国际经济事件的发生，日本诸多产业尤其是基础材料工业陷入了长期的生产停滞。比较而言，美国市场化程度较高，化解产能过剩主要依靠货币政策、财政政策等总量调控政策；而日本应对产能过剩除总量调控政策之外，还较多地运用了产业政策等结构性调控政策。从美日实践来看，应对产能过剩矛盾需要充分考虑一国的发展阶段、市场环境、体制机制等具体因素。我国作为发展中国家，当前仍处于追赶阶段和体制机制转轨的环境中，一些不合理的非市场因素依然存在，使市场机制不能及时有效地抑制产能过剩的出现，增大了部分领域产能过剩发生的频度和程度，削弱了市场机制对产能过剩的调节作用，也放大了产能过剩的负面效应。因此，在我国市场化程度不断提高的过程中，通过更好地厘清政府和市场边界的“化解”来代替较多依托行政手段的“制止、遏制”更符合我国的发展阶段和基本国情，也符合未来的改革趋势。《指导意见》提出的相关政策措施具体地体现了这一重要变化，更多地着眼于发挥功能性政策的引导作用，建立化解产能严重过剩矛盾的长效机制，有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用。
　　四、造成此轮产能严重过剩矛盾的主要原因是什么？
　　当前，我国产能过剩问题的形成既有国际金融危机冲击下国际国内需求下滑、竞争加剧等环境变化的短期因素影响，也是产业发展方式粗放、体制机制不合理等诸多长期矛盾的集中体现。主要表现在以下几个方面：
　　一是经济高速增长的拉动。随着我国工业化和城镇化进程地加快，制造业进入了快速发展时期，基础原材料产业产能规模急剧扩张，资源消耗投入巨大。同时，受发展理念、发展阶段、发展环境等因素的影响，“重数量、轻质量、重规模、轻效益”的现象十分普遍，企业通过简单扩大再生产就能获得较好的利润，并在放大的市场预期下加速扩张产能规模，且重化工行业由于投资大、劳动力密集，企业退出市场困难多，易形成产能过剩。
　　二是地方政府的投资助推。受我国现行财税体制和干部考核体系影响，地方政府在政绩考核压力下，热衷于建设投资拉动大、工业增加值和税收、就业贡献高的项目，特别是对技术成熟稳定、进入门槛较低、建设风险较小的建筑钢材、平板玻璃、水泥、电解铝等项目热情较高，有些投资行为已经背离了市场经济规律和产业发展规律，导致一些区域出现了比较严重的盲目投资和重复建设。同时，这也是淘汰落后产能、实施跨区域兼并重组的主要阻力来源之一。
　　三是生产要素价格机制扭曲。在我国经济发展过程中，土地、劳动力、资源等价格均存在不同程度的扭曲，没有真实反映企业生产经营成本，特别是存在一些地方政府违规对企业实行税费减免、土地优惠、公共资源配置等各种形式的投资补贴，严重影响了企业产能投资行为和市场竞争。同时，一些地方政府以放松环境政策作为吸引高污染行业企业的手段，降低了企业的排污和环境成本，从而导致高污染行业过度的产能投资。
　　四是受国际分工地位的影响。随着对外开放的不断深入，我国加快融入全球生产和贸易体系，制造业规模位居世界前列，但在国际产业分工中处于中低端位置。与此同时，过大的生产规模和过多的低端产业也导致了国内资源、能源、环境等要素约束不断加剧。随着劳动力成本优势减弱，中低端的产业位置也不断被新兴国家所取代。特别是国际金融危机发生以来，全球经济进入了低速增长的结构调整期，外需严重萎缩和内需持续不振相互叠加，使产能过剩矛盾更加凸显。
　　《指导意见》针对上述成因，按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，明确了化解产能过剩的三项目标、八大任务、五个重点行业和九项政策措施，应该说目标明确、任务清晰、重点突出、政策措施具有较强的针对性，未来将会通过一系列配套措施强化执行环节的操作性，如果执行到位就能够切中要害，成效会逐步显现。

权威解读《指导意见》 化解产能过剩意义重大

国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见