2025年1月，欧盟通过新版《包装与包装废弃物法规》（PPWR），废除了实施近30年的1994年版《包装与包装废弃物指令》（PPWD）。新版PPWR是欧盟塑料循环战略的重要制度保障之一，针对不同品类设定了强制的再生料最低含量目标，这不仅会重塑欧洲再生循环产业的格局，甚至可能触发全球包装供应链的变革，具有里程碑式的立法意义。本文将尝试深入解析PPWR的立法背景、战略意义及其中关于再生材料使用的关键条款情况，为政策制定者、企业提供借鉴和决策支持。

一、立法背景与动因

2025年1月22日，欧盟委员会在官方公报上发布了《包装和包装废物法规》（Packaging and Packaging Waste Regulation，下称 PPWR），取代了《包装和包装废弃物指令》（Packaging and Packaging Waste Directive，下称PPWD）。新法规将于2025年2月11日生效，预计在生效后的第18个月，即2026年8月开始正式实施。该立法过程经过了多轮讨论和修订，最终文件达325页（图1）。

图1  PPWR立法过程时间线

PPWR延续了PPWD“全材料、全场景”的塑料包装废弃物治理逻辑，适用于欧盟市场上所有材质、用途和来源的包装，包括塑料、金属、玻璃、纸板、木头、陶瓷、纺织品等，涵盖工业、分销、零售与日常消费等各类应用场景。在此分类基础上，PPWR回收率目标上也基本维持了PPWD的水平。

PPWR在包装废弃物治理领域升级贯彻了欧盟综合施策的理念，制定了更为雄心勃勃的减量目标、可回收性设计标准以及再利用和再填充模式等评价指标。数据显示，单纯依赖回收体系已经难以有效遏制欧盟包装废弃物持续增长的趋势。2021年欧盟的人均包装废弃物产生量达到188公斤，十年间增长超20%，预计到2030年将达209公斤。造成这一趋势的驱动因素包括电子商务平台的迅速发展、过度包装泛滥以及现有回收机制的效能不足等。如不及时采取干预，预计至2040年，欧洲地区累计泄漏进入环境的塑料总量可能高达168万吨。对此，PPWR将“再生材料使用”作为关键抓手之一，通过设定再生材料强制性最低含量目标、全面实施生产者责任延伸制（EPR）以及强化供应链信息透明度三大关键措施，引导产业向资源闭环系统转型。

图2  PPWR与PPWD政策要点比对

二、PPWR中关于再生材料应用的三大制度要求

（一）强制性最低再生含量目标（Minimum recycled content）

PPWR规定了到2030年1月1日或2040年1月1日，或在法规生效后的最迟3年内，塑料包装品类中必须强制含有一定比例的消费后再生塑料，这些强制目标根据塑料类型和用途而异，所涉应用场景广泛（图3）。到2030年，欧盟的目标范围是10%-35%，取决于具体的聚合物类型和应用；到2040年，则提升至25%-65%，体现出“分类施策”的设计逻辑。条款明确再生塑料须来自消费后回收渠道（如家庭废弃物），无论原始的回收地如何，其加工处理设施必须满足欧盟对排放控制、分类标准和可持续性认证的要求。

图3  PPWR关于再生料成分指标的要求

豁免条款中（图4），PPWR规定了对再生成分比例的要求不适用于特定的接触敏感塑料包装、可堆肥塑料包装、用于运输危险品的包装，以及那些塑料在整体包装单元中占比不足5%的产品，特别排除了部分食品级接触塑料包装。政策还展现出了对生物基材料作为再生材料替代方案的开放态度。规定到2028年2月12日，允许欧盟委员会审查生物基塑料包装的技术发展状况和环境绩效，并根据审查结果起草一项立法提案，在食品接触包装缺乏符合规定的再生技术的情况下，使用生物基材料替代再生成分。

图4  PPWR中可豁免再生含量要求的应用场景

（二）EPR与生态调节机制挂钩

PPWR对EPR制度进行了重要升级，一方面详细定义了“制造商”“进口商”“生产商”“经济运营商”和“供应商”等概念的边界；另一方面通过生态调节机制（Eco-modulation）将EPR费用与再生材料使用比例和包装的可回收性挂钩，意味着不符合再生标准的包装将面临更高的EPR成本，形成“包装越环保，缴费越少”的激励模式（图5）。新机制打破了原有“按重量缴费”的单一模式，推动企业在产品设计阶段就考虑材料来源与环境绩效，进而提升整体资源效率。PPWD时期，生产者一般根据包装重量和材料类型支付每吨200至2000欧元不等的费用，但实施范围和内容在欧盟成员国间并未统一。PPWR则明确要求企业采用数字系统进行跨国注册与数据披露，实现各成员国间EPR责任的标准化管理。

图5  PPWR有关EPR费用调节机制的条款要点

（三）信息披露与可追溯机制

再生材料的合规性验证，是当前阻碍包装循环体系构建的主要瓶颈之一，虚报、瞒报、进口欺诈等问题频发不断。对此，PPWR强化了对包装供应商信息披露的要求，规定所有在欧盟市场投放产品的企业必须提供详细的包材信息，包括再生材料成分、材料来源以及使用的周期。PPWR明确用包装上印制二维码或其他数字载体的形式替代传统标签，实现了从“材料成分-废弃处理-回收再生”的全链条信息追踪。2026年前，欧盟委员会还将发布统一的再生含量计算与验证方法学，充分考虑不同企业的数据能力水平。例如，如采取“物理追踪法”要求追溯到废弃物回收、再生加工到最终产品的供应链全程，对企业的出海要求更加严苛；而“质量平衡法”允许统计分配，相对灵活但对企业的数据管理能力提出了更大挑战。

图6  PPWR有关包装标签的条款要点

三、新版政策强化背后的考量

PPWR超越了单一环境保护政策的范畴，是综合了产业、经济、法治等考量的复合型政策。接下来，本文通过三个问题来探讨欧盟制定PPWR的主要动因和考量。

（一）为什么欧盟改包装“指令”为“法规”？

这不仅是名称的变更，更是推动欧盟内市场规则统一的制度考量。欧盟的政策有着基于法律效力严格分级的体系，法规（Regulation）和指令（Directive）是该体系下两种重要的法律工具。作为“指令”，PPWD仅要求成员国在设定期限内完成国内立法转换，各国在执行路径上保留自主权，且被允许保留本国已建成的废物分类收集和回收再生系统。相较之下，升级为“法规”（Regulation）的PPWR一经通过即可在欧盟27国直接适用，具有更高的法律约束力，不遵循将面临惩罚。此前，成员国内部在废弃物处理方式上的差异制约着政策实施。例如，意大利、比利时、斯洛伐克等国的回收再生率占优，而罗马尼亚、保加利亚和芬兰等国仍依赖填埋处理废物。后端发展的严重不均致使包装回收标准碎片化严重，阻碍着统一市场的形成。因此，PPWR的实施标志着欧盟废物管理政策正在从“各国分散目标”过渡到“规则统一”，试图解决欧盟内部市场法规碎片化、难以协调的问题。

（二）为什么新规中特别强化对再生材料应用比例的要求？

这是欧盟减少原生料对外依存度的重要战略组成。塑料作为石化产业的重要衍生品，深刻反映出了欧盟在原料供给方面的脆弱。数据显示，欧盟超过50%的塑料原料都依赖进口，石油依赖度高达97%，凸显了其资源安全的挑战。不仅如此，在欧盟官方认定的34种关键原材料中，有13种的对外依存度达到100%，19种来自中国，包括重晶石、铋、镓、锗、镁、天然石墨、所有稀土（重稀土和轻稀土）、钨、钒等。与此同时，包装行业在欧盟塑料消费的总需求中占到近四成，是塑料需求的最大终端。因此，在该领域推动规模化的再生材料使用，不仅可缓解原料进口压力，还能构建更具韧性、自主性的材料供应体系。

（三）新规为什么引入了再生材料信息披露的详细规定？

PPWR通过建立强制性信息披露机制构建起再生材料全链追溯体系，在统一透明标准下有望实现市场监管与贸易保护的双重功能。欧洲回收工业联合会在其报告中强调，只有通过强有力的验证和可追溯性机制，才能有效保护回收利用行业。一方面，PPWR设定了信息披露制度，通过数字标签、统一追踪标准等手段，建立全链条信任机制，旨在防范数据虚报与不合规材料流入。另一方面，这一机制也成为欧盟保护本土回收企业、防止劣质进口产品扰乱市场的制度壁垒。无论再生塑料产自欧盟境内还是进口国，均须满足统一的信息透明度要求，在形式上实现了“内外一致的公平竞争”，而实质上构筑起了技术型准入门槛，有利于增强欧洲在全球供应链中的自主性和安全性。

四、实施阻力与挑战

尽管PPWR展现了欧盟循环经济政策的雄心，但其设定的再生目标落地仍面临挑战，原因集中在欧洲再生料高价低质、回收体系薄弱，进而带动了企业转型成本的压力加剧。

再生材料相较原生塑料普遍存在“价格倒挂”现象，低质且价高导致再生材料在欧洲市场的竞争力仍主要依赖政策推动，而非市场驱动。以塑料为例，在全球塑料产业以3.4%的增幅持续扩张的背景下，欧洲塑料总产量不增反降8.3%，再生塑料产量更是首次出现收缩，反映出欧洲塑料产业在全球竞争中面临倒退。尽管如此，欧洲循环材料使用率仍高于全球平均水平的7.2%，且需求还在持续增长。因此，短期内不排除因政策压力推高需求，再生塑料价格进一步上涨的风险，加重制造企业的成本负担。而近年来，受原材料成本、能源费用、监管要求以及消费者需求变化等因素的叠加影响，全球再生塑料价格经历了大幅“V型”波动。2012-2022年间。基准品类均价从2012年的334欧元/吨降至2020年247欧元/吨的低谷后，在2022年又飙升至467欧元/吨，两年的涨幅达90%。预计未来欧洲主流包装用再生材料相对于原生材料的溢价将达到25%～50%，再生塑料的异质性、杂质率、物理性能下降等问题使得其在高性能或食品级包装中的应用受限，企业常需追加质量控制成本。研究显示，为实现2025年再生材料使用目标，欧洲制造企业面临67亿至86亿欧元的投资缺口，主要用于原料替代、设备升级以及追踪系统的构建，严重削弱了企业向循环经济转型的积极性。

欧洲本土回收基础设施运力和处理效率有限，难以有效消纳前端不断增长的废塑料供给。2023年，欧盟共收集3230万吨消费后塑料废弃物，其中仅约26.9%实现再生利用。回收率低的主要原因在于：一是分类回收系统不完善，导致原始废料质量参差不齐。尽管在数据上包装废弃物总量屡创新高，但却未能有效进入回收和分拣体系；二是技术与设施的不足。据欧洲塑料回收商协会测算，欧洲2025年将需要实现1600万吨的产能才能达到PPWR所设定的再生含量目标，但现有回收产能仅1320万吨，且同比增速降至6%，为近年来最低。加之企业对于回收技术、基础设施与再生料市场的不确定性，使其对于投资回收技术和基础设施的意愿下降，融资难度提升。据悉，投资额从2022年的10亿欧元锐减至2023年的5亿欧元。这些因素对PPWR的再生愿景共同构成了重大挑战。

五、对中国产业影响分析与启示

（一）探索再生产品附加值提升的多元化路径

PPWR明确强调欧盟将坚持以循环经济为经济转型的核心，在此背景下再生材料的使用和推广将是改革的重点。PPWR不仅提出了更高的合规门槛，也重塑了全球循环经济的市场规则。中国作为全球最大的再生材料处理和出口国之一，必须主动应对，从被动合规转向战略布局。建议有能力的企业突破价格取胜的传统路径依赖，向高性能、高附加值领域转型，避免陷入在技术研发、产品设计及供应链整合方面的低端市场竞争。适时考虑布局食品级接触包装、高耐用工程塑料及功能性再生复合材料等高潜力的技术研发，同时兼顾汽车、电器、动力电池等领域的再生材料政策要求与PPWR间的协同性，探索跨行业的循环解决方案。

（二）加强再生含量计算方法学和认证标准的国际合作与互认

再生产品附加值的提升需以政策合规为前提，而计算方法学和认证标准则直接决定了再生市场的准入门槛与合规成本。PPWR中要求了包装生产企业利用数字系统信息披露再生成分、EPR缴纳费用、包装可回收性等数据合规领域。在此基础上，欧盟已授权制定统一的再生材料计算方法，未来可能引导全球再生材料应用与追溯通用标准的走向。对此，中国企业与行业组织应积极主动参与进国际规则的构建过程，强化“从使用者变成规则制定者”的意识。例如，尽快建立或升级已有的供应链数字化系统，实现从原材料采购到产品再生的全链条监控，确保数据的真实、可信、安全；积极参与再生含量计算方法的国际交流与标准制定及互认等，提升在全球再生材料市场的话语权。

（三）前瞻性布局再生行业的碳资产开发与核算体系

虽然PPWR尚未针对再生材料成分对其碳足迹核算和数据追踪提出强制要求，但其通过再生材料的规模化应用推动低碳转型的政策导向很明确，提到“再生成分本身要以可持续的方式生产，减少碳足迹”。这本质上要求建立起一套全生命周期碳排放的量化基础。经研究测算，再生产品的碳排放强度比传统路径生产的初级产品低至少60%。在我国，再生资源的碳减排潜力约占总碳减排量的30%，预计再生资源利用对中国2050年实现零碳排放的贡献有望超过31%。这表明，一旦构建起全生命周期的碳核算体系，将有效推动低碳生产与再生资源高效利用的良性循环。建议相关企业与行业组织前瞻性地构建以下能力：一是开发标准化、数字化的“产品碳足迹因子”数据库，为出口认证和碳绩效评价提供量化依据；二是建立碳资产开发与管理平台，将再生制品的低碳优势转化为出口竞争力和碳资产收益。

六、结语

PPWR新规的出台，标志着欧盟在包装再生材料应用领域迈进了更严格、更系统的监管阶段，彰显出欧洲加强资源战略自主性、推动包装产业发展的坚定决心。对于中国而言，迎接PPWR既是迫切的跨境合规挑战，更是融入全球循环经济规则重构、驱动国内产业绿色升级的关键契机。当前，我国年再生资源回收总量已经突破4亿吨大关，初步建立起了覆盖“回收—再生—利用”全流程的产业体系。在顶层设计上，我国首次将“大力推广再生材料使用”写入政府工作重点，产业已然展现出了积极应对全球绿色规则变革的战略姿态。未来，PPWR在落地过程中如何塑造中、美、欧在循环材料技术标准、市场准入与产业政策层面的竞合态势，将深刻影响全球绿色贸易秩序与资源治理体系的发展，仍有待观察。

（葛愈丹系清华苏州环境创新研究院研究专员；区霖韵澜系清华大学环境学院在读博士后，清华苏州环境创新研究院研究员，博士。）