以国家政策精准发力 塑造行业治理新貌

——辉煌十四五：有色经验与体会

“十四五”时期，我国有色金属工业能够在复杂环境中保持总体平稳、稳中提质、进中向新，一个重要原因，在于国家层面围绕原材料工业和有色金属工业，持续加强中观政策设计，围绕稳增长、增储上产、数字化智能化、绿色低碳、循环利用等重点领域精准施策、持续发力，既稳定了行业预期，也优化了产业结构；既夯实了资源保障，也增强了发展后劲；既针对了现实之需，也塑造了长远能力。

正是“十四五”时期国家政策体系的持续完善和精准发力，深刻改变了有色金属工业治理的内在逻辑，实现了从传统的运行调节，转向规划引领、政策调控以及“政协企”的协同治理。

国家政策持续完善，为行业治理搭建更加清晰的制度框架

观察“十四五”时期国家有关有色金属工业发展的政策脉络，可以清晰看到一个重要变化：政策供给已经不再主要围绕单一品种、单一问题、单一周期波动展开，而是更加注重从产业链、供应链、创新链、价值链和治理链整体出发，对行业高质量发展进行系统部署。这标志着我国有色金属工业治理正在由传统运行调节逻辑，加快转向现代产业治理逻辑。

2021年12月，工业和信息化部、科学技术部、自然资源部联合印发《“十四五”原材料工业发展规划》。这一规划明确提出高端化、绿色化、数字化、安全化协同推进的发展方向，把有色金属行业发展从过去较多着眼于生产运行和市场波动，进一步提升到保障产业基础、维护资源安全、增强国际竞争力、支撑新型工业化的战略高度。

从行业治理角度看，这一规划发挥了基础性作用。一是明确了有色金属工业在国家现代化产业体系中的战略定位，使行业治理不再停留于就行业论行业，而是纳入制造强国、资源安全、绿色转型、新材料发展等更大格局中统筹谋划。二是揭示了行业高质量发展的主要矛盾和重点任务，使政策发力点从关注总量波动，转向更加重视结构优化、创新能力、绿色发展和资源保障。三是初步建立起“规划引领—专项推进—标准支撑—监测评估”相衔接的治理逻辑，为行业治理方式转型打下了制度基础。

在总规划确立方向之后，专项政策不断跟进，形成了更具针对性的政策链条。2023年8月，工业和信息化部等七部门联合印发《有色金属行业稳增长工作方案》，从提升供给能力、扩大有效需求、稳定外贸、优化发展环境等方面作出部署。七部门联合发文，本身就表明有色金属行业治理已经不是单一部门的线性推动，而是进入跨部门协同施策、系统推进的新阶段。

这一稳增长方案的价值，不在于简单提出“保增长”，而在于把“稳”的要求与“进”的导向统一起来，把增长建立在资源保障、技术改造、消费拓展、贸易稳定和绿色升级的基础之上，体现的不是粗放扩张思维，而是高质量稳增长思维。

进入“十四五”后期，数字化智能化转型成为国家政策发力的重点方向。2024年1月，工业和信息化部等九部门印发《原材料工业数字化转型工作方案（2024—2026年）》，同步发布《有色金属行业数字化转型实施指南》。按照该指南提出的目标，到2026年，有色金属行业关键工序数控化率要达到70%以上，关键业务环节全面数字化比例达到53%，打造30个以上数字化转型典型场景，培育15个以上数字化转型标杆工厂和5家左右标杆5G工厂。对流程复杂、连续生产、资源能源密集的有色金属行业来说，这意味着数字化已经不再是可选项，而成为提升治理能力、优化生产组织、增强安全环保水平、提高资源配置效率的重要抓手。

与数字化转型同步推进的，是标准体系建设。2023年3月，工业和信息化部办公厅印发《有色金属行业智能制造标准体系建设指南（2023版）》，明确提出发挥标准对推动有色金属行业智能制造发展的支撑和引领作用。标准体系建设的持续推进，说明国家推动行业升级，越来越不是单纯依靠项目、投资和行政要求，而是更加注重用规则、标准和体系，把成熟经验固化下来，把试点探索转化为可复制、可推广、可评价的治理成果。

围绕资源安全和增储上产，国家政策同样持续加力。近年来，自然资源部组织实施新一轮找矿突破战略行动，并在2025年1月公开表示，全面完成“十四五”找矿目标任务，铜、锂、金、钾盐等关键矿产资源量明显增长；“十四五”以来，新一轮找矿突破战略行动累计投入资金近4500亿元，西藏超亿吨级铜矿等重大成果相继取得突破。这说明资源保障这一基础性命题，已经从一般性重视，转向更加具体的增储上产、系统攻坚和政策配套。

围绕循环利用和再生资源体系建设，国家也作出系统部署。2024年2月，国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，明确提出，到2025年，废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌等主要再生资源年利用量达到4.5亿吨，资源循环利用产业年产值达到5万亿元。与《“十四五”循环经济发展规划》相衔接，国家对有色金属资源保障的政策思路，已由单纯强调原生资源开发，拓展为原生资源增储上产与再生资源循环利用并举。

纵观上述，“十四五”时期，国家围绕有色金属工业逐步形成了一套较为清晰的政策逻辑，即以规划统领方向，以稳增长方案稳定预期，以增储上产增强资源保障，以循环利用拓展资源边界，以数字化智能化提升治理能力，以标准体系强化执行支撑，构成了塑造行业治理新貌的重要制度基础。

政策发力更加精准，推动行业

治理由“重运行”转向“提质效”

政策的生命力，在于是否抓住行业矛盾、是否对准发展痛点、是否指导企业行为、是否引导市场预期。从“十四五”时期有色金属工业的政策实践看，一个突出特点就是精准发力。这种精准，既体现在政策点位上，也体现在对行业主要矛盾、关键变量和长期趋势的判断上。

一是精准回应了资源安全这一基础性约束难题。我国有色金属工业体系完整、门类齐全、规模庞大，但不少重点品种长期面临资源保障压力。国家政策注重双循环的资源保障，特别是国内的增储上产，通过开展国内新一轮找矿突破战略行动、重点矿种攻坚、国内资源开发、再生资源循环利用等多种路径，着力提升资源保障能力。可以说，国家对有色金属工业产业链的治理，已经从加工制造视角，拓展到“资源—冶炼—材料—回收”全链条视角。

二是精准回应了稳增长与防止低水平扩张并存的现实要求。有色金属工业具有明显周期性，既要防范需求波动带来的下行压力，也要防止局部过热引发重复建设和无序竞争。《有色金属行业稳增长工作方案》体现的正是“稳”和“进”的统一。一方面，通过扩大有效需求、支持技术改造、稳定外贸、促进投资来稳住基本盘；另一方面，通过优化供给、强化资源保障、推进绿色化智能化改造来提升质量，避免简单粗放扩张。

三是精准回应了传统产业转型升级的现实需要。有色金属工业既是传统基础产业，也是新材料产业的重要支撑。过去一个时期，行业突出的短板之一，是中低端同质化供给偏多与高端材料供给能力不足并存。国家围绕数字化转型、智能制造、标准体系、创新平台持续布局，推动行业由“生产金属”更多转向“提供高端材料”，由“规模扩张”更多转向“能力建设”，使有色金属工业更好适应新能源汽车、新型电力系统、新一代信息技术、高端装备等领域对材料性能、质量稳定性和供给韧性的更高要求。

四是精准回应了绿色低碳发展的硬约束。国家推动行业治理，已经不是将环保与发展割裂开来，而是越来越强调通过工艺升级、流程优化、数字赋能、循环利用等系统性手段，实现降本、提质、减排的协同推进，推动绿色发展由外在约束转化为内生动力。

概括起来看，“十四五”时期，国家政策的精准性，体现在抓住了影响有色金属工业长远发展的资源安全、稳增长、数字化、高端化、绿色化、循环化等几条主线。这些领域，既是现实矛盾集中所在，也是决定未来竞争力的关键变量。

稳中向好、进中提质的新特征

检验政策成效，最终要看行业运行是否稳健、发展质量是否提升、结构变化是否积极等几个方面的成效。从“十四五”时期尤其是其后半程看，在国家政策持续发力的带动下，我国有色金属工业总体呈现出生产稳步增长、工业增加值持续快于全国工业平均水平、投资保持较快增长、企业效益明显改善、与新兴发展互动发展等重要特征。

从生产总量看，十种常用有色金属产量连续迈上新台阶。2021年十种常用有色金属产量为6552.8万吨、2022年为6855.6万吨、2023年为7289.2万吨、2024年为7658.9万吨、2025年达到8175.0万吨。“十四五”后半程，我国十种常用有色金属产量连续跨越6800万吨、7200万吨、7600万吨和8100万吨以上几个重要台阶，表明我国有色金属工业持续增强了对经济社会发展和现代制造业体系的基础支撑能力。

从重点产品看，精炼铜和原铝等主要产品保持增长。2021年，精炼铜产量1046.6万吨、原铝产量3849.3万吨；2022年分别增加到1076.0万吨和4017.4万吨；2023年分别增加到1237.9万吨和4163.1万吨；2024年进一步增至1297.6万吨和4381.6万吨；2025年分别达到1472.0万吨和4501.6万吨。精炼铜产量5年增加425.4万吨，有力满足了电力、电网、新能源汽车、电子信息等领域不断扩大的需求；原铝在总量约束背景下保持增长，则反映出行业在政策引导下保持了供给平稳和结构优化并进的态势。

从工业增加值看，行业连续多年快于全国工业平均水平。2021年，规模以上有色金属企业工业增加值增长3.1%，较全国规模以上工业增加值增幅低约6.5个百分点；2022年，规模以上有色金属企业工业增加值增长5.2%，较全国规模以上工业增加值增幅高1.6个百分点；2023年，规模以上有色金属企业工业增加值增长7.4%，较全国规模以上工业增加值增幅高2.8个百分点；2024年，规模以上有色金属工业增加值增速达到8.9%，较全国规模以上工业增加值增幅高3.1个百分点；2025年，规模以上有色金属工业增加值增速达到6.9%，较全国规模以上工业增加值增幅高1.0个百分点。有色金属工业增加值增幅持续高于全国工业这一趋势表明，有色金属工业不仅稳住了基本盘，而且在新型工业化进程中展现出较强的发展韧性和基础支撑作用。

从行业投资看，发展后劲持续增强。2023年，有色金属工业完成固定资产投资比上年同比增长17.3%，增幅创近10年新高；2024年同比增长24.7%，其中，矿山采选业同比增长26.7%，冶炼和压延加工业同比增长24.2%；2025年同比增长4.9%，其中，矿山采选业同比增长41.8%，冶炼和压延加工业同比减少4.2%。投资结构的变化表明，政策不仅稳住了当期运行，而且带动企业围绕资源开发、高端材料、技改升级、数字化改造等方向加大布局，为行业后续发展积蓄了更多动能。

从企业效益看，盈利水平显著改善。2023年，规模以上有色金属工业企业实现利润总额4268.6亿元、同比增长16.2%；2024年，实现利润总额4289.3亿元、同比增长0.5%；2025年，规模以上有色金属工业企业实现营业收入10.2万亿元、同比增长13.9%，实现利润总额5284.5亿元、同比增长25.6%。这说明，行业运行质量的改善，是政策支撑、需求增长、结构优化和转型升级共同作用的结果，并非单纯依赖短期价格波动。

从满足需求看，有色金属有力保障了新兴产业的快速发展。2024年，我国新能源汽车产量1316.8万辆、同比增长38.7%，工业机器人产量55.6万套、同比增长14.2%，集成电路产量4514.2亿块、同比增长22.2%，充电桩产量469.7万个、同比增长58.7%；2025年，新能源汽车产量增至1652.4万辆、工业机器人产量77.3万套、集成电路产量4842.8亿块、充电桩产量574.5万个；新型电力系统、电子信息、高端装备、动力电池与储能、新能源汽车等新兴领域快速扩张，行业在不断满足其对铜、铝、锂、镍、钴、稀土等有色金属需求的同时，也加快了产品结构向高端化、功能化、轻量化、精细化方向的发展步伐。

从总体来看，“十四五”时期，有色金属工业运行呈现出4个突出亮点，一是总量规模不断扩大，支撑能力更牢；二是行业运行韧性更强，发展质量更优；三是投资规模不断扩大，发展后劲更大；四是实现了与新兴产业的良性互动。

政策成效不仅体现为增长，更体现为治理方式和发展逻辑的变化

如果仅从产量、增加值、利润等指标看，“十四五”时期，有色金属工业确实取得了较好成绩，但更值得总结的，是在国家政策持续引导下，行业治理方式和发展逻辑发生了深刻变化。

一是行业治理由更多依赖事后调节，转向更加注重前端引导。过去一些问题，往往在矛盾显现、风险暴露后再采取应对措施；“十四五”时期，国家更多通过制订发展规划、专项方案、标准体系、指南文件、找矿突破行动等方式，围绕潜在瓶颈、结构性短板和中长期挑战进行前置性部署。这种治理方式更加注重预期管理、结构塑造和能力建设，是行业治理现代化的重要体现。

二是行业治理由偏重总量管理，转向更加重视系统治理。总量仍然重要，但已不是唯一目标。将资源保障、技术创新、数字赋能、循环利用、绿色发展、标准建设、平台支撑、监测预警等要素共同纳入治理框架，说明我国有色金属工业治理已经进入更加综合、更加协同、更加注重全过程管理的新阶段。

三是行业发展逻辑由更多依赖传统需求，转向与新兴产业。房地产等传统领域对部分有色金属的拉动边际减弱，但新能源汽车、新型电力系统、储能、电子信息、高端装备、航空航天等领域正在形成新的需求增量。国家政策敏锐把握这一变化，持续推动高端供给、技术进步和材料升级，使行业能够在需求切换中把握新机遇、塑造新优势。

四是行业竞争逻辑由单纯比规模，转向更加突出比资源、比科技、比品质、比协同。发展规模仍然重要，但决定产业未来位置的，越来越是资源掌控能力、工艺技术能力、数字运营能力、绿色制造能力和上下游协同能力。国家政策持续发力，实质上是在推动行业由“规模竞赛”向“综合能力竞赛”跃升。

五是行业治理的时间维度发生变化。过去更多强调解决当期问题、应对眼前波动。“十四五”时期，国家政策更加注重短期稳运行与中长期强能力相结合，更加注重把当下增长目标建立在未来资源保障、技术进步、数字化升级和绿色转型基础之上。这种既立足当前、又着眼长远的政策导向，使有色金属工业得以在复杂外部环境中保持战略定力，也为“十五五”时期接续发展打下了更扎实的基础。

协会深度参与政策制定工作，

服务政府功能得到充分激发

“十四五”时期，国家政策能够更加贴近行业实际、更加体现问题导向、更加注重可操作性。对协会而言，这5年，一条重要的经验就是，越是在行业运行复杂、矛盾交织、政策需求上升的时候，越要把服务政府功能摆在更加突出的位置，努力成为政策形成的参谋助手、行业信息的汇集平台、企业诉求的反映渠道、政策落地的推进力量。

一是协会通过运行监测和形势研判，持续为政府部门提供决策参考。协会发挥长期贴近企业、熟悉行业、掌握情况的优势，把分散的企业实践、区域动态、市场变化，转化为对行业运行形势和政策效果的系统分析，为有关部门制定政策、优化政策、评估政策提供专业支撑。

二是协会深度参与标准和规则体系建设。协会在服务政府的过程中，高度重视行标准体系建设，不仅做到反映情况、提出建议，而且把行业经验上升为标准和规则，推动治理成果制度化、规范化、长效化。

三是协会在数字化转型推进中发挥了重要组织作用。2025年1月，在工业和信息化部原材料工业司指导下，中国有色金属工业协会会同有关单位共同发起成立有色金属行业数字化转型推进中心，协会担任理事长单位。推进中心围绕采选、冶炼、加工等核心领域搭建行业公共服务平台，推动资源汇聚、应用推广、模式创新和能力转化。协会服务政府已不是停留在提出意见层面，而是在政策落地环节进一步延伸到搭平台、配资源、推服务、促转化，使政策红利更有效转化为行业能力。

四是协会在服务政府过程中，加快自身工作的转型升级。过去，协会更多承担行业信息传递和日常协调职能；“十四五”时期，随着政策体系日益复杂、行业转型任务不断加重、企业诉求更加多元，协会工作越来越体现出研究性、平台性、规则性和前瞻性的特征，力求调查研究更深入，运行分析更系统，问题反映更精准，政策建议更具针对性，标准支撑更成体系，平台建设更具公共服务属性。

实践表明，行业协会只有真正把服务政府功能做深做实，才能在国家治理体系和行业治理体系中找准定位、体现价值。

回望“十四五”，有色金属工业的发展成绩不是无为而治、自然形成的，而是在党中央坚强领导下，国家政策体系持续完善、精准发力的成绩。实践表明，行业治理越是进入深水区，越需要国家政策的精准制定和持续发力；国家政策越是系统完善，越能推动行业由被动应对问题转向主动塑造未来；国家政策的力量，不只是解决当期问题，更重要的是塑造长期秩序；政策效能释放的最大化，离不开政府、协会、企业协同配合。总之，国家政策的精准持续发力，是塑造行业治理新貌的重要力量；行业协会主动嵌入国家治理、积极服务政策形成和落地，是提升行业治理效能的重要支撑。这既是“十四五”时期有色金属工业发展的重要经验，也是面向“十五五”继续推动高质量发展的重要启示。