经过两年多的打磨，北京城市副中心的规划编制工作已接近尾声。

7月23日、24日，中国共产党北京市第十二届委员会第五次全体会议（以下简称“全会”）在北京召开，研究讨论《北京城市副中心控制性详细规划（送审稿）》，总结上半年工作，部署下半年任务。北京市委副书记、市长陈吉宁就《北京城市副中心控制性详细规划（送审稿）》作说明。

以市委全会形式研究讨论详细规划，这在北京市历史上是第一次。据悉，《北京城市副中心控制性详细规划》属于街区层面的详细规划，是规划编制和管控体系的一个创新。

6月21日，北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称北京市规土委)、通州区人民政府共同发布通知，《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)》草案(以下简称“规划草案”)已经编制完成。“规划草案”提出，到2035年，副中心初步建成国际一流的和谐宜居现代化城区，成为低碳高效的绿色城市、蓝绿交织的森林城市、智能融合的智慧城市等。

作为北京的一翼，通州将聚焦行政办公、商务服务、文化旅游三大主导功能，搭建科技创新平台，形成配套完善的城市综合功能，承接中心城区40万~50万常住人口的疏解。

从卫星城到城市副中心

“规划草案”的编制工作始于2016年5月。

2016年5月27日晚发生的两件“大事”均与北京未来的城市副中心——通州的建设密切相关。第一件事情是中共中央召开政治局会议研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。第二件事情是通州实行京籍人口落户临时性限制措施。

这两条消息叠加，让人对通州的发展充满无限遐想。

历史上，通州地位显赫，享有“一京（北京）、二卫（天津）、三通州”之称。近年来，随着北京的发展，通州的定位也在不断发生变化。

1993年，通州镇被定位为北京14个卫星城之一。

2005年，通州新城与顺义新城、亦庄新城成为北京重点发展的三个新城。其中，通州新城还被定位为“北京未来发展的新城区和城市综合服务中心”，是中心城行政办公、金融贸易等职能的补充配套区。

2009年年底，北京市明确提出，“集中力量、聚焦通州，借助国际国内资源，尽快形成与首都发展相适应的现代化国际新城”。

2012年，北京市政府尝试调整城市空间布局，提出打造功能完备的通州城市副中心。

之所以在十几个郊区中选择通州，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王智勇认为，这在很大程度上是因为北京人口空间格局的变动。

据统计，2000年~2005年期间，北京人口增加最快的区域主要分布于北部和西部地区。此后，北京人口增加最快的区域转移到东部。通州2017年人口比2005年增加了75.3％。

“北京人口空间格局变动的结果是人口重心东移。”王智勇说，在这种人口格局下，选择通州作为城市副中心，一方面能最大程度减少因通勤而导致的交通拥堵，促进职住平衡；另一方面，通州的地理位置介于京津冀之间，作为促进京津冀协同发展的重要枢纽，有利于促进京津冀一体化发展。

2012年中共十八大召开后，在通州建设城市副中心的设想开始步入实质性的操作阶段。

2014年2月，习近平总书记到北京市考察工作。2月26日，习近平总书记召开座谈会，在讲话中提出了京津冀协同发展的重大国家战略。

2015年4月，《京津冀协同发展规划纲要》经中共中央政治局审议通过，明确将通州定位转变为北京行政副中心，要求有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向副中心转移，并要求在2017年取得成效。

“这是一个很高的目标”

一年后，中央对此又做出重大调整。2016年5月，中央政治局会议决定在通州规划建设北京城市副中心，并与雄安新区的设立一道上升为国家战略。

将建设北京“行政副中心”改为建设北京“城市副中心”，意味着什么？

在中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长陈剑看来，行政副中心主要是把行政功能搬过来，城市副中心则是把几乎所有的城市功能都搬过来。北京城市副中心所承担的职责，不仅是北京市的行政、经济、文化等核心职能，而且还将构成京津冀协同发展的核心，其在各方面的辐射和带动作用都将被强化。通州将成为北京的第二个中心，并成为京津冀协同发展的中心结点。

“北京与首都的概念或许已经分离”，陈剑说，一个“新北京”的建设正在酝酿之中。

中国社会科学院牛凤瑞教授则表示，“行政副中心”的优点是环境、建设压力小，但也存在城市功能比较单一的局限性。城市副中心的内涵则更广。将通州建设成北京城市副中心，意味着北京的城市中心向东南方向位移，拉近北京与天津产业中心、人口中心的联系。

正是在这次调整后，北京市正式启动了新的北京城市副中心规划编制工作。

2017年9月，中共中央、国务院批复《北京城市总体规划(2016年~2035年)》，要求高水平规划建设北京城市副中心，提出将城市副中心建设成为国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。

北京大学首都发展研究院院长李国平表示，按照新的定位，北京城市副中心不仅要疏解中心城区的压力，还要带动整个北京东部地区乃至北京和河北地区的协同发展。

京津冀协同发展专家咨询委员会成员、南开大学经济与社会发展研究院院长刘秉镰也表示，无论是设立雄安新区，还是打造北京城市副中心，最终目的都是建设以首都为核心的世界级城市群。“这是一个很高的目标。目前，全球已经有六大世界级城市群，我们要建第7个。”

创造“副中心质量”

坚持高质量发展是北京城市副中心规划最重要的特点之一。

全会强调，要努力创造经得住历史检验的“副中心质量”。规划要高质量。以最先进的理念、最高的标准、最好的质量，落实“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求。建设要高质量。发扬“工匠精神”，把高质量要求融入到设计、施工、运营的每个环节，着力打造绿色城市、森林城市、智慧城市、宜居城市等，精心打造好每一个街区、每一栋建筑。管理要高质量。落实精治共治法治要求，形成多元共治的社会治理格局，全面提升城市精细化管理水平。严控土地、房价，避免出现圈地炒房、物价异常上涨等现象。

中国区域科学协会会长、首都经贸大学副校长杨开忠表示，建设北京城市副中心的一个重要内容就是创造“副中心质量”，丰富首善之区的内涵，形成建设北京国际一流和谐宜居之都的新典范，大幅提升北京大都市圈的品质。

此外，全会强调，要加强城市设计，着力突出水城共融、蓝绿交织、文化传承的城市特色，塑造京华风范、运河风韵、人文风采、时代风尚的城市风貌。要以水兴城，促进水城共融。要传承文化，实现古今同辉。以大运河、古道文化串联起各遗产点，积极培育文化探访路线，深化“一河三城、一道多点”整体保护格局，擦亮历史文化金名片。

建筑风貌是一个城市的名片。据清华同衡规划设计研究院副院长、北京城市副中心规划清华同衡技术团队总协调人恽爽介绍，为了让城市副中心建筑风貌更具特色，专门在“一带”、“一轴”的交汇点打造了一个“城市客厅”。“我们希望‘城市客厅’能为来副中心的人提供一个照相留念的地方。”

在恽爽看来，“城市客厅”将是副中心城市风貌的一个集聚点。“它的北侧有副中心站和新的行政办公区，南侧有‘城市绿心’和新建的公共文化建筑群，包括剧院、博物馆、图书馆等。这些都是能体现副中心城市风貌和城市气质的建筑，希望给大家留下比较深刻的印象。”

此次全会还强调，从战略定位看，要打造好“三个示范区”。打造国际一流的和谐宜居之都示范区，要坚持以人民为中心的发展思想，创造优美的宜居宜业环境，让人民群众生活得更方便、更舒心。打造新型城镇化示范区，重在城乡融合，以城市副中心的155平方公里带动通州全域906平方公里的发展，同步规划建设好特色小城镇、美丽乡村，使之成为城市副中心的重要补充。打造京津冀区域协同发展示范区，是要对周边地区发挥辐射带动作用。

多名学者均表示，通州目前急需改变“有城无业”的状况，突出主导产业和优势产业，有效疏解中心城区功能。中国社科院当代城乡发展规划院副院长张朝伟认为，仅有城市副中心的名号没有意义，关键是成为城市副中心以后如何在宜居的同时还宜业。“政府要让副中心宜居又宜业。因为环境再优美，如果只是一个睡城，依然不能成为现代化城市。”

以副辅主、主副共兴

北京市规土委总规划师兼北京市城市规划设计研究院院长施卫良说，在规划过程中，把处理“主”、“副”关系放在一个很重要的位置。通过城市副中心对中心城区人口功能疏解的有效承接和紧密对接，保障首都功能的实现，实现以副辅主、主副共兴的发展局面。

除了与中心城区的关系外，城市副中心和北三县的关系也是此次规划的重点。

全会明确，通州区要与廊坊北三县地区统一规划、统一政策、统一管控，推动交通、公共服务、产业等向北三县地区延伸布局。强化交界地区规划建设管理，坚决遏制贴边发展和无序蔓延。

6月19日，北京市委书记蔡奇来到通州，就“把城市副中心打造成北京重要一翼”进行调查研究时说，城市副中心作为北京重要一翼，要强身健体，高水平规划建设好，承接中心城区功能和人口疏解，同时又要辐射带动周边地区，包括廊坊北三县协同发展。这就是城市副中心在一核两翼中的使命，也是京津冀区域协同发展的应有之义。必须正确处理好与廊坊北三县关系，从大局出发，主动作为，把辐射带动廊坊北三县发展作为应尽职责，努力打造京津冀区域协同发展示范区。

北三县是指河北省廊坊市的三河市、大厂回族自治县和香河县。“城市副中心和北三县在地缘上相近、文化上也是一脉，在功能布局、交通基础设施建设等方面也是紧密相连的。”中国城市规划设计研究院副院长王凯曾说，“两地规划上首先应统一。”

据王凯介绍，未来，城市副中心和北三县还要建立统一的管控规则，遏制贴边发展和无序蔓延，核减与重要区域生态廊道冲突的城镇建设组团规模，着力扩大区域环境容量，重点在潮白河和北运河之间共同建设大尺度生态绿洲，构建复合生态系统。

针对北三县地区公共配套短板问题，“规划草案”提出，将坚持政府引导、市场运作，促进北京公共服务资源向北三县地区拓展延伸，协助北三县地区形成功能完备、布局均衡的公共服务体系。

北三县与北京城市副中心统一规划，意味着北三县尽管在隶属关系上还属于廊坊，但在规划上已实现与通州同等待遇。

有分析认为，北三县的控制性详细规划（街区层面）也会很快出台，从而与城市副中心实现协同发展。