“十三五”规划纲要和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》提出，对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。

国务院办公厅10月18日发布的《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》（以下简称《方案》），即是落实这一要求，通过试点创新集体土地补偿方式，让贫困群众有机会共享资源开发“红利”，趟出一条资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子。

这一改革试点中，群众如何受益？收益怎么分配？如何调动各方参与改革试点的积极性？如何防控可能出现的风险？10月18日，国家发展改革委联合国土资源部、水利部等部委举行新闻通气会，就试点方案的主要措施和亮点作了说明和解读。

激活“地利”，用资产收益唤醒沉睡的扶贫资源

我国贫困地区主要集中在中西部省份、边疆地区、民族地区、革命老区，分布于此的14个片区是新阶段扶贫攻坚的主战场。这些地区矿产资源储量丰富，种类齐全。全国找矿突破战略行动对重要成矿区带和整装勘查区的部署，也基本上与集中连片特困地区重合。

然而，贫困地区资源虽然较多，但受现有收益分配机制影响，资源开发对当地经济社会发展特别是对脱贫的带动作用十分有限。不少地方反映，企业在资源开发过程中征占用了土地、搬走了居民、带走了利润，可当地政府和原住居民却难以分享到资源开发收益，“守着金山讨饭吃”；有的开发项目破坏了青山绿水，把生态恢复的负担留给当地。

为此，这次改革试点主要以水电、矿产资源开发项目占用集体土地的经济补偿为切入点，将土地补偿费折股量化，设立集体股权，并按股权比例逐年分配项目收益。这种方式激活了沉睡的土地资源，通过资源、资金、农民分别向资产、股金、股东的转变，让原住居民特别是贫困人口能够获得长期稳定的收益，使资源开发项目与贫困人口增收实现有机结合。

精准扶贫，让建档立卡贫困户优先受益

扶贫开发贵在精准，重在精准，成败在于精准。国家发展改革委地区经济司有关负责人介绍，《方案》将精准扶贫的主线贯穿于试点工作主要环节，机制设计、政策安排都体现出对建档立卡贫困人口的特殊考虑和倾斜照顾，确保改革红利精准“滴灌”到每一个贫困人口身上。

比如：结合贫困人口区域分布特点，《方案》将试点范围确定为集中在连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，并优先考虑革命老区和民族地区的贫困县。同时，《方案》明确要求，试点项目征地及影响范围内的原住居民，应包括一定比例的建档立卡贫困人口，从源头上确保贫困人口能参与改革试点。

《方案》还要求，在制定试点项目收益分配方案时，应明确建档立卡贫困户享有优先分配权益，并保证其收益不得以任何形式被截留、挪用、扣减；利用各级财政资金投入形成的相关资产，折股量化到农村集体经济组织后，应在收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持等。

入股分红，打通资源开发收益传导渠道

如何让占用集体土地补偿收益直接惠及原住居民特别是建档立卡贫困户，是此次改革试点工作的重点和难点。为此，《方案》建立了流向清晰的全过程收益传导机制。

国土资源部土地利用管理司有关负责人在通气会上指出，在入股资产选择上，《方案》将其限定为农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地的土地补偿费，由此形成的集体股权参与项目收益分红。

在集体股权设置上，按照农村集体产权改革方向，明确了农村集体经济组织是集体股权的持有者，其成员是集体股权的受益主体；集体股权持有者不参与试点项目的经营管理和决策，但享有对剩余财产的优先分配权。

在收益分配上，农村集体经济组织在自行制定收益分配方案时，应明确建档立卡贫困户对集体股权收益享有优先分配权益，享受特殊的倾斜和支持。在收益保障上，明确要探索建立集体股权保障收益制度，确保原住居民在项目全生命周期均能获得一定水平的收益。

群众自愿，充分保障知情权、选择权和参与权

群众是改革试点的参与主体和受益主体。尊重群众意愿、保障群众权益，是调动群众参与试点改革积极性、主动性和创造性的重要前提。《方案》特别强调，要保障其知情权、选择权和参与权。

在选择权方面，《方案》未对土地补偿方式作强制性规定，农村集体经济组织及其成员既可以选择集体股权分红的方式，也可以选择其他现行的补偿方式。在入股比例上，农村集体经济组织及其成员可以按照自愿的原则，既可以选择土地补偿费全额入股，也可以选择部分入股。

在知情权方面，《方案》明确规定集体股权持有者享有项目运行管理的知情权等股东基本权利，要求集体股权收益分配方案，须经集体经济组织成员认可，并纳入村务公开范畴、接受成员监督。

放权让利，调动资源开发企业参与改革积极性

改革必然触及对现有利益格局的调整，只有让更多人受益，改革才有生命力。在水电、矿产资源改革中，如何调动企业参与试点的积极性，直接影响到改革试点的成效。《方案》在理顺企业与原住居民之间的利益关系、力求实现互利共赢等方面进行了积极探索。

比如，在政策支持方面，《方案》要求，在安排水电、矿产资源开发领域项目中央补助资金时，对符合条件的试点项目予以优先支持。在项目运行保障方面，为试点企业提供了简化项目前期工作程序、优先保障试点水电项目的电量全额上网、延长矿区临时用地使用年限、降低试点矿业企业用地成本等一系列优惠政策。这些政策，可以为试点企业降低融资成本和征地难度、加快项目立项和建设进度、减少项目社会风险等，创造有利的经营环境。

《方案》突出了政府在试点工作中的稳定器作用。按照政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，政府在股权划分、股权管理、分配制度制定等方面要给予指导、协调和监督，确保实现企业和农村集体经济组织之间、农村集体经济组织与农户个人之间的利益平衡。

封闭运行，防范改革试点中的各类风险

试点工作政策性强、影响面广、不确定因素多，需要未雨绸缪，建立风险防控机制，切实保障试点工作顺利推进。在深入剖析试点工作主要风险因素基础上，《方案》建立了全过程的风险防控和规避制度。

在生态环境保护方面，《方案》要求做好环境影响评价和跟踪，避免因开展试点工作而破坏生态环境，突出了保护生态环境的刚性约束。

在补偿和安置方式上，充分尊重农村集体经济组织及其成员的自主选择权利，源头上降低了试点工作的风险。项目运行方式上采取封闭运行，避免因土地补偿标准不一、盲目攀比等因素引起的社会风险。在集体股权收益保障上，《方案》设置了集体股权保障收益制度，即自农户交出土地使用权后，不论项目盈利与否，企业都要向集体经济组织支付一定的红利，以切实维护原住居民特别是贫困人口的基本利益。在组织保障方面，《方案》强化了政府在试点工作中的组织协调、监督管理、风险防控等作用，建立农村集体经济组织及其成员的利益申诉机制，保证利益协调渠道畅通有效，及时化解各类矛盾和问题。