进入“新常态”，政府的宏观调控手段必然有新的变化。在新的宏观政策影响下，“新常态”下的实体经济产业发展也必将在产业机构、产业组织、产业布局等方面产生深刻变化。
　　本届政府上任以来新政频发，与之相伴出现最多的一个词汇就是“新常态”，它由习近平总书记在河南考察时首次明确提出。
　　所谓“新”，突出了我国经济已经步入新阶段，具有新特点。跟过去相比，我国经济增长的国际环境、需求结构、要素价格、供给结构以及金融市场环境都已经发生了根本变化。我国过去比较直接的劳动力成本优势已经不存在了，经济将由高速增长步入中低速增长。所谓“常态”，强调这种变化的趋势性、长期性和不可逆性。这些变化不是短期的、偶然的，“新”的变化将呈现趋势性、逐渐“常态”化。
　　既然已经是“新常态”，政府的宏观调控手段必然有新变化。受其影响，“新常态”下的实体产业发展也必将产生深刻变化。
　　欧美发达经济体较少将产业结构调整作为宏观经济政策的目标指向，而发展中国家却往往以宏观经济政策调整和干预微观主体的投资和生产行为，以便在较短时间内建立起较为合理的产业结构。相应的，产业结构调整也成为发展中国家关键的经济政策目标之一。
　　因此，我国对产业结构的调整必将成为“新常态”下经济变化的重要组成部分。
　　日本经验
　　20 世纪40 年代，英国经济学家克拉克提出着名的配第—克拉克定理，指出随着全社会人均收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移，当人均国民收入进一步提高时，劳动力再次由第二产业向第三产业转移。
　　相应的，产业结构将出现以下变化：农业等第一产业产值和就业人数占比不断下降；采矿业、制造业和建筑业等第二产业产值和就业人数先上升，后下降；服务业等第三产业产值和就业人数占比不断上升。
　　以日本为代表的东亚经济体在二战后的发展进程也印证了此规律。日本自二战后至20世纪90 年代之间，制造业内部经历了轻工业——钢铁工业——汽车制造业——电子产品制造业的演变过程。
　　战后的经济恢复期，由于国内资源禀赋向劳动力倾斜，纺织服装和食品加工业很快得到恢复。随后在产业政策驱动下，日本钢铁和煤炭产量很快有所提升，钢铁在制造业增加值中所占比重迅速上升，在20世纪50 年代后半段一度达到15%。
　　20世纪50 年代末以后，钢铁产业占比有所下降，日本制造业产业结构开始向机械制造、汽车等行业转变。1955年，日本一般机械和运输机械（含汽车）合计占制造业的比重仅为10.76%，到1975年，这一比例已经达到22.83%，其中运输机械占比由6.20%迅速增加至12.91%，汽车业的崛起成为20世纪60-70年代日本产业结构升级的重要特征。
　　20世纪80 年代之后，机械制造和汽车产业占比趋于稳定，电子设备制造业成为日本经济结构升级的新亮点。1980年至1990年，电气机械（含电子设备）在日本制造业产值中所占比重由10.91%上升至15.99%，此后日本制造业基本形成电子设备、机械制造和汽车制造三大高端产业为主的产业格局。
　　促成产业结构变化的是产业结构政策的变化。战后的日本产业政策大致可分为两个时期：产业政策兴盛期（1945-1973年）以及产业政策衰败期（1973至今）。
　　随着1945年二战结束，战后日本经济百废待兴，为迅速恢复经济发展，实现产业结构的升级和完善，日本在战后的28年里制定并实施极具行政性的产业政策。
　　最初的4年里，确定优先发展的产业是煤炭和钢铁两大工业支柱性产业，产业结构政策的重点是采取“倾斜生产方式”。具体而言，首先，政府对进口能源和原材料执行物资控制政策，优先保证煤炭部门生产所需；其此，实施 “差价补助金”，对市场销售价格低于成本的部分给予直接的财政补贴，从而保证煤炭低价流向钢铁等部门；最后，政府设立“复兴金融公库”，优先贷款给煤炭和钢铁部门。
　　其后的9年里，在钢铁和煤炭产量增加的基础上，20世纪50年代日本政府又主导实施了两次“产业合理化”，其政策核心是政府主导选择一些重点产业，采取各种政策进行扶植和保护，以实现产业结构的升级和完善。
　　这一时期，日本政府先后将煤炭、钢铁、电力和海运产业，以及合成纤维、石油化工、机械电子、汽车工业等作为重点产业进行扶植。采用的产业结构政策主要有：其一，通过日本开发银行、日本输出入银行等金融机构定向提供长期贷款；其二，重点产业实行特别折旧制度和免税支持；其三，对汽车和重型机械等产业限制进口，保护国内产业等。
　　经历了战后的复苏和产业结构调整升级后，日本经济走上高速发展之路。1960 年，池田内阁宣布实施为期十年的《国民收入倍增计划》，提出促进产业结构高级化的目标，大力发展技术含量高、生产率高的重化学工业。
　　这一阶段的产业政策行政化属性进一步增强。产业结构政策主要包括：其一，通过一系列立法使政府对产业的直接干预合法化。例如，1963 年实施的《石油工业法》赋予政府对企业准入和设备购置的审批权、依据需求变化变更企业生产计划的建议权、石油制品标准销售价格制定权等。其二，通产省可以对各行业协会提出指导性建议，并有权对违反指导的企业进行制裁。此外，之前实施的财政税收倾斜措施在本阶段也得以保留。
　　战后直至20世纪两次石油危机之前，日本的行政主导型产业政策被广泛认为是极为成功的。然而，当1968 年日本超越德国成为全球第二大经济体，步入发达经济体行列，行政主导型的产业政策就使得日本经济的持续高速增长难以为继。
　　经济遭受的一系列内外冲击使得日本企业普遍对通产省的过度行政干预产生不满，产业政策逐渐由扶持和保护重化工主导产业转变为对产业结构的调整、对内需的重视以及对市场机制的关注。产业政策重心转向知识密集型产业，但不再采取原有的行政直接干预措施，而更多地采取鼓励市场竞争的手段。
　　新的以市场竞争为导向的产业政策发挥了一定的作用，日本企业出口竞争力得到提升，微电子、机械电子、光学机械、生物工程、新材料等高新技术产业在出口产品中所占比重不断提升，日本维持了长期的经常项目顺差。
　　市场导向型产业政策
　　日本在不同经济发展时期产业政策的不同效果为我国宏观经济政策的制定提供了借鉴。
　　与日本产业政策兴盛期几乎同时，中国经历了行政指令性更强的计划经济时代，在持续40年的计划经济时期，我国的产业政策同样向钢铁、石油等重化工业部门倾斜。改革开放以来，诸多市场化导向的改革措施均取得重要的成功，改革效果甚至好于政策制定者的预期。20世纪80 年代以来，诸多轻工业、消费品和部分重工业生产领域对集体企业、外资企业和社会资本的逐步放开，实现了资本与剩余劳动力的有效组合；始自20世纪90 年代中期的大规模国有企业市场化改革也打破了多个行业的国企垄断，促进了资本的自由流动。
　　当前，我国所面临的内外部经济形势与20世纪80 年代的日本更为相似，以市场化改革推动产业结构升级是当前经济发展的必由之路。而且，与战后的日本相比，信息化时代下的产业结构变化更为迅速，行政化的产业政策风险更大。
　　在我国逐渐呈现人口老龄化和新生人口占比下降的趋势下，我国的产业结构升级还要充分考虑三大政策目标：就业、居民收入提升以及中国经济的长期发展与竞争潜力。
　　综合上述因素，我认为我国未来一段时期理想的产业结构应着重发展以下产业：具备就业创造能力、处于价值链高端的生产性服务业，如研发设计、第三方物流、商务咨询等、金融业；具备极强创新能力、有助于提升各产业生产效率的信息技术产业；生产效率较高、产业技术先进的高端装备制造业、生物医药、新材料产业等；资源利用效率高，产业技术先进、环境友好型的新能源、节能环保、新能源汽车等产业；具备就业创造能力，附加值较高的消费性服务业，如健康服务业等和文化产业。
　　引导产业结构升级的政策可以概括为两类：
　　第一，针对具体行业出台的产业政策。例如，新一届政府上任后出台了涉及信息产业（“宽带中国”战略、信息消费）、消费性服务业（养老服务业、健康服务业等）、文化产业、生产性服务业、医疗服务和生物医药产业等产业的相关政策。
　　在这些出台的产业政策中，主要借助倾斜性财税政策和倾斜性需求政策等，引导产业的发展。倾斜性财税政策包括对特定行业内企业的税收优惠、财政补贴等措施。目前已采取的倾斜性需求政策主要包括两类：对终端消费者进行补贴和税收优惠，如对新能源汽车购买者进行补贴并免除车辆购置税；以及直接增加政府对相关产业产品和服务的购买力度，如对文化创意和设计服务直接加大政府采购力度，对生产性服务业直接进行政府采购，对新能源汽车实施公交车采购新能源汽车补贴等。
　　第二，出台总量型的供给类政策，形成市场化价格，引导资源在不同产业之间的合理流动。可以预期的供给类政策主要包括赋予农民土地和财产平等交换权利（土地要素市场化）、鼓励劳动力自由流动的户籍制度改革（劳动力要素市场化）、水电油气等资源要素和运输价格市场化，以及利率和汇率市场化、放开金融机构准入限制等金融市场化措施。
　　而另外一方面，宏观经济政策主要通过对产业集中度的管制和产业竞争环境的规范，即从产业组织方面对产业结构形成影响。
　　影响产业组织的政策主要包括两类：反垄断政策和新企业准入政策。反垄断政策直接对产业的集中化趋势进行干预，往往基于法律手段直接对垄断企业实施分拆、禁止潜在垄断企业之间的合并等，避免产业过度集中带来的效率损失。新企业准入政策则决定了特定产业潜在竞争者的数量和质量，从而影响现有企业的潜在垄断能力。
　　具体而言，影响产业组织形态的宏观经济政策包括以下内容：
　　其一，反垄断立法的完善与严格执行。我国于2008年正式实施《反垄断法》，其中主要规定了四种垄断行为，即垄断协议、滥用支配地位、具有排除和限制竞争效果的经营者集中，以及滥用行政权力排除、限制竞争。但目前实行的反垄断法还存在两大不足，一方面，对上述垄断行为没有给出明确的判断标准；另一方面，对“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”，反垄断法规定了例外条款，但没有明确指出上述行业的具体范围，在执行过程中主观裁量权很大。随着垄断活动的增加和形式的多样化，反垄断法本身还有待进一步完善。
　　其二，国有企业改革。国有企业占比较大的产业，往往具有较高的准入限制，呈现显着的产业组织集中化趋势，产业竞争不足，经营效率较低。目前国有企业在石油开采、通信、交通运输、金融等行业具有优势地位，相关产业也呈现较多的准入限制。
　　党的十八届三中全会《决定》要求保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，并要求放开竞争性业务、推进公共资源配置的市场化，破除各种形式的行政垄断。
　　其三，促进小微企业进入特定行业。相比大型企业，小微企业具有更强的创新性和灵活性，是产业发展的重要新生力量。小微企业的不断进入和成长将增加产业的竞争性，削弱产业中具有优势地位企业的潜在垄断能力。目前已经出台的产业政策、货币政策和财政政策，均具有促进小微企业设立和发展的措施。产业政策方面，生产性服务业、文化产业、信息技术、节能环保等领域产业政策均明确提出促进中小、小微企业发展的措施，包括鼓励商业银行发行定向服务小微企业的专项金融债券、鼓励中小企业信用担保机构为小微企业提供担保、鼓励风投基金、私募基金等股权融资渠道投向小微企业等等。财政政策方面，对小微企业采取降低税率、减半征收等税收优惠措施。
　　货币政策方面，今年以来实施的支农、支小再贷款、再贴现，定向降准等多项结构性货币政策手段均试图引导资金配置向小微企业倾斜。
　　总体而言，我国经济政策对产业组织影响的方向是鼓励市场化竞争，限制垄断，进行国企改革、放开竞争性业务并破除行政垄断壁垒，在此基础上促进最具活力的小微企业的成立和发展。
　　2010 年底国务院颁布的《全国主体功能区规划》（以下称《规划》）或将成为中国的产业布局的纲领性布局规划。根据《规划》，未来一段时间，环渤海、长三角和珠三角地区将成为生产性服务业、现代消费服务业、战略性新兴产业和高科技产业的研发、创新中枢，产业结构将首先实现升级转型和高端化。研发设计、第三方物流、电子商务、商务咨询等生产性服务业，信息技术、高端装备制造、生物医药、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业以及养老保健服务业等将成为优先发展地区未来的主要产业构成。
　　《规划》提出的重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群等共18个区域，根据不同地区资源禀赋和原有产业基础的差异，18 个重点区域可以大致分为以下五类：能源驱动型区域、产业转移承接型区域、开放驱动型区域、循环经济类区域，以及农业驱动型。发展定位强调对国际及国内优化开发区域产业转移的承接，推进新型工业化进程，增强产业集聚能力，形成支撑全国经济增长的增长极。
　　（作者为申银万国证券研究所研究员）